「流浪動物問題的核心從來不是動物,是人。」

 

「源頭管理」的概念,在各大流浪動物議題論壇中,時不時都會提出討論。然而,這個結合時空背景的龐大議題,容易在討論中失去脈絡;如何清楚描繪問題整體的藍圖,又兼顧各面向的細節論述,是探討議題的最大挑戰。八月份的窩講堂,與當代動物思潮讀書會合作,邀請來自公部門和民間的講者,針對議題框架、執行方法、實務推行難題,一同畫出流浪動物源頭管理的方向。

 

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來自政府部門的聲音

「源頭管理」概念及公部門的施力點

 

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一、臺灣寵物源頭管理的總體思考

農委會動保科科長 江文全

 

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臺灣的流浪動物源頭管理要走向什麼模式?想瞭解問題的源頭,必須從時空背景開始探尋。論壇開始,江科長以結構圖介紹臺灣流浪動物的脈絡及現狀。


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臺灣自2005年至2015年來,家犬、家貓數量大幅增加。然而法規管理和民眾尊重生命的心態未跟上犬貓增加的幅度,流浪動物問題儼然而生。而在臺灣,流浪動物問題又有城鄉的區別—同是「在路上遊蕩的狗」,源頭有可能是被拋棄的家犬、原生街犬、鄉下常見的放養犬等;因為源頭不同,問題癥結和處理方式就可能大大不同

 

延伸閱讀:窩抱報第一期〈街犬的一生〉

 

在管理流浪動物產生源頭的「人」時,最重要的兩個族群不外乎就是「飼主」和「繁殖業者」。飼主方面,有無遵守動物保護法,對犬貓進行絕育?有無善待自家動物?雖有法規設立最低標準,虐待、照顧不當、棄養等行為仍時有所聞。在業者方面,不受控制的非法繁殖業者,製造出大量難以追蹤的動物,種狗老病後直接丟棄餓死,都是流浪動物問題的亂源。

 

江科長針對這兩個族群,提出源頭減量的步驟:寵物登記、寵物絕育、寵物業管理、執法、收容。乍聽覺得十分基本,不過仔細探討,又會發現其中有許多需要匯聚眾人共識的本質問題。

 

例如:現有的流浪動物管理途徑,將走向「義大利模式」或是「英國模式」?

 

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義大利模式:禁殺(No kill)與收容(mass shelter)兼行

 

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英國模式:公共參與之全方位管理政策 (Comprehensive DPM policy)

 

「世界動物衛生組織」(World Organization of Animal Health)將世界各國的管理途徑分為兩種;江科長稱之為「義大利模式」—零撲殺及TNR,讓流浪動物原地生活,雖然不須安樂動物,然而並未解決流浪動物造成的周圍環境問題;「英國模式」—不允許任何流浪動物出現在街頭,只要出現就是捕捉移除,帶至收容所,並輔以領養機制。

 

臺灣現行途徑是兩者混合,既有官方收容機制,也有在地TNR組織,不過若要妥善利用有限的社會資源,似乎須在動保政策上取得目標一致的共識,避免多頭馬車只做一半的問題。

 

目前分歧的三大問題包括:流浪犬族群控制的目標(是否容許流浪動物的存在「常態化」?是將街頭數量降到最低,或任其像都市中野鴿一般自行生活?);國人對「飼主責任」概念的認知差異(何種程度算是妥善照顧?大太陽下門口栓狗看門,是否能被接受?);以及管理寵物繁殖業者的紛爭。


「我認為台灣的動保意識在進步,法條更細緻,更多人發聲......不須否定這些努力。不過我們正在面臨『父子騎驢』的問題,大家想做的事、想達成的目標不一樣。在現實考量下,我們至少能達成什麼樣的共識?」

 

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科長的源頭解方為何?

  • 做事以前先討論出共識:我們想要英國模式還是義大利模式?
  • 臺灣流浪動物問題有城鄉差距,搞懂地方情況,對症下藥
  • 源頭減量的基本功:寵物登記、寵物絕育、寵物業管理、執法、收容

 


 

 

二、違法寵物業稽查及棄養執法

新北市動保防疫處處長 陳淵泉

 

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「人的問題要先解決,狗貓才有幸福未來,動保團體和政府單位一定要攜手合作,而不是站在對抗立場。」

 

第一線動保執法經驗豐富的陳處長,以多個親身破獲非法繁殖業者的實際案例,分享他在源頭管理的工作實務。

 

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動保法22條和25-1條明文表示,「非特定寵物業者不得任意繁殖寵物,擅自經營特定寵物繁殖場、買賣或寄養業者,處10萬至300萬元以下罰鍰,並得沒入犬隻。」雖然法律就在那裡,然而實務操作上,卻常常面臨執法者心態不一及現場蒐證問題,以致無法杜絕非法業者的猖獗。

 

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新聞資料:餓死17狗案 業者囂張宣告不起訴

 

陳處長舉例表示,今年1月發生的林口頂福寮吳姓非法繁殖業者事件,他帶著多名同仁,在接到消息時火速趕往繁殖場現場,看到一幕幕景象—髒臭腐敗、屍骸散落—都是常人難以想像的人間煉獄。業者因虐待動物致死罪移送地檢署偵辦,不過最後結果居然是:不起訴處分。該名業者將不起訴處分大大地貼在家門口,頗有昭告天下之意。

 

雙方事實認知不同......我們第一線的人很清楚那是故意餓死動物,然而檢察官卻判定是『自然老死』。」陳處長表示。

 

陳處長舉出去年發生的另外一個例子;去年七月破獲一處新莊非法繁殖場,阮姓飼主在25坪大的空間裡,硬是養了200多隻品種犬,其中有6隻種母。25坪約是一般家庭式公寓大小,密密麻麻的籠子層層疊疊地堆在小小的空間裡,已經無法用人類任何空間形態來形容。犬隻沒入後,送往新北市動物之家,隔天,一隻黑色貴賓犬沒多久便往生了,經獸醫檢驗是嚴重營養不良。不過送到檢調機構手上,再次被認定「不起訴處分」,原因是「沒有親眼看到虐待」。

 

當然我們對司法絕對尊重,但是這樣的執法結果,對第一線執法人員的士氣打擊很大。」陳處長無奈表示。

 

臺灣法律採無罪推定,如果案件要成立,必須蒐集到足量證據證明當事人的確違法。然而在動保案件上,難就難在違法者非常容易湮滅證據——被虐待的動物們無法發聲,甚至業者毀屍滅跡,屆時,只剩下業者單方面的說詞,司法單位也難以判定實情。只能靠第一線動保執法單位的敏銳度和經驗—不打草驚蛇、致力留下證據等,努力讓案件成案,也期望與司法單位能有多一點交流,解決彼此在動保議題上立場不一的窘境。

 

而在飼主責任上,陳處長延續江科長提出的「對飼主責任認知不一」的問題,指出尤其在地大的新北市,地方資源差距大,有些區域甚至連動物醫院都沒有,遑論絕育、注射疫苗、登記晶片。因此新北動保處以各區域巡迴活動方式,邀請民眾將自家貓狗帶來同樂,順便施打疫苗及登記晶片。把這些步驟變得簡單、直接發生在民眾家門附近,減少中間的門檻,也是促成民眾遵行動保法的方法之一。

 

「有時候民眾並不是那麼壞......有些飼主將寵物棄養製動物之家時,心裡也很疼惜、不捨,大多是現實因素,當下生活遇到困難,只好棄養。」

 

 

 

陳處長點出第一線實務觀察。要解決這個問題,除了透過生命教育及提高飼主門檻,新北市動保處也提出寵物媒合計畫,幫無法飼養的寵物尋找新主人,而不需直接棄養,畢竟只要還在正規管道內的狗口,都還在政府可以控制的範圍之內。雖然聽起來比較像治標而非治本,至少是現狀下一個可行的途徑。

 

處長的源頭解方為何?

  • 加強和司法檢察單位在動保法案件上的溝通
  • 巡迴幫民眾寵物免費植晶片、注射疫苗,解決新北市各區動保資源分配不均問題
  • 推動精確捕捉和乾淨餵養,減少社區愛心媽媽和居民的衝突
  • 設立30天寵物媒合站為寵物找家,減少直接棄養

 


 

 

三、寵物戶籍制度面面觀

台北市動物保護處處長 嚴一峰

 

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「如果政策只是為了飼主,會讓大眾較難認同;但如果政策是為了公共利益和社會秩序,大家自然會較為關注。」

 

在議題定位上,嚴一峯處長點出流浪動物問題的公共性,指出流浪動物問題是都市化問題的ㄧ部分。而臺北市都市化快,過去二三十年面臨許多人與動物之間的衝突。每個地方問題形成的癥結不同,嚴處長支持動保政策因地制宜,依地方特性找出問題解方。

 

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嚴處長先分享國外的動保制度。以鄰近的新加坡為例,因地小人稠,許多地方有住戶規定不能養狗,飼主有責任為犬隻登記、施打晶片、絕育,甚至為犬隻「強制保險」,如果犬隻傷人害財,由保險公司理賠受害者。嚴處長認同「第三人責任險」的概念,責任險制確保受害者獲得應有賠償,也避免飼主在出事後棄犬以逃避罰則。建立在「人」的權利上的動保政策,避免因人和人之間的衝突而傷害動物。

 

而提到素來是流浪動物管理的先進國家的德國,德國的源頭管理相當嚴格,不但對養狗者收取「狗稅」,還有強制保險及注射晶片;想養大型特定犬種的飼主需有「養狗證照」,就像開車需要駕照一樣。嚴格的制度阻擋掉不少「一時興起」的飼主,減低日後丟棄的可能性。美國同樣實施養狗證照制度,近年在特定幾州甚至也開始要求「養貓證照」,因應貓咪飼主增加,棄貓情況亦同樣增加。

 

說起臺灣的源頭管理,嚴處長提到「寵登落實」的問題。

 

寵物登記的目的非常簡單:找到飼主。良好的寵登制度是源頭管理飼主的基本,也為未來「使用者付費」和「寵物戶籍」的可能性開端。然而,雖然臺灣很早就開始推動寵物登記,臺北市的寵物登記率仍只有約50%。寵物登記率和檢察執法的次數及強度相關,嚴處長提到如果寵物登記就像機車檢察一樣落實執法,相信登記率會大幅提高。

 

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除了登記率低的問題之外,現行農委會「全國寵物登記管理資訊網」在資料庫上面臨的問題是:資料失真。網站上只有最初犬隻進入家庭時的登記資料,卻沒有後續的追蹤,因此當搬家、犬隻轉移或死亡時,卻沒有更新紀錄。有些飼主搬家,換了縣市便失聯;有些區域的寵登率竟然超過百分之一百,原因是寵物過世後飼主未回報,帳面數字與實際狀況脫節。

 

除外,為了更有效找到飼主,目前正研擬推動寵登制度結合戶政系統,避免多頭系統的麻煩,也推動將寵物登記資料「電子化」,省去人力謄打千萬筆資料的時間和人力成本。

 

和戶政系統連線的考量牽涉到個資資安問題,嚴處長提到政府正在研擬方法,也不排除邀請民間高手,以「黑客松」方式一同處理現行制度的問題。目標是結合狂犬病系統、民間動物醫院登記系統、戶政系統、寵登系統,建立起一套完善的源頭資訊。

 

延伸閱讀:達到零撲殺,需落實寵物戶籍制度

 

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處長的源頭解方為何?

  • 加強執法強度,提高寵物登記率
  • 改進現行寵物登記制度版本,改善資料遺失和失真狀況,掌握狗口
  • 改善現行多頭系統,推動寵登、狂犬病、動物醫院和戶政系統整合,確立一套明確的源頭管理系統

 


  

 

四、半野放犬的多元管理策略

宜蘭縣動植物防疫所股長 劉必揚

 

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「把握『收支平衡』的概念。收容所三個步驟:入所—收容—出所,只要能夠平衡,就有可能達成零安樂死。」

 

講起流浪動物源頭控管,比起從公家單位的角度看議題,劉股長的分享帶有許多個人第一線實務心得,用短短數十分鐘分享宜蘭這四五年流浪動物議題的經驗,也提出在體制內和體制外許多深刻的觀察。

 

宜蘭的流浪動物議題於近年漸受重視,介於都市及鄉村之間的環境,也使宜蘭動保政策適宜因地發展。民國99年至102年,宜蘭縣公立收容所的政策方針非常基本:捕捉、絕育補助、教育宣導、送養。看似基本功,卻是真正解決問題最重要的施力點。

 

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宜蘭縣沒有什麼資源,窮則變,變則通。」劉股長笑言,雖然是輕鬆的ㄧ句話,卻點出地方推行動保的困窘之處。

 

舉例而言,宜蘭地區的流浪動物主管單位是動植物防疫所,然而執行捕捉的單位仍然是地方清潔隊。清潔隊本有自己平日的業務(清理環境),卻因沒有多餘資源設置專責人員,因此多納入ㄧ項捕犬業務。然而清潔隊員所能使用的捕犬工具多半有限,對犬隻的習性、動保法條或許也較不熟悉,過程中或有錯捕、誤傷等造成遺憾的情形,卻也不能全怪清潔隊員身上。

 

另外,人力資源有限的情況也發生在公家單位的獸醫身上。獸醫所學各有其專業,其實並不是所有獸醫都懂得做絕育手術。「我的專業是經濟動物和動物病理,絕育也是從零開始學的。」劉股長笑言。日前因應擴大絕育的方向,收容所送養動物前,都要先行絕育,因此其實頗有人手的需求。

 

不過在絕育議題上,對於推動TNR入法,劉股長態度有所保留,認為實務操作上,較寬鬆的法令或許有其必要。「法規越訂越多,有可能執行上的漏洞也越多,是否反而造成實務面上窒礙難行?」劉股長認為動保人們各自看法不同,有時候寧願在「法條夾縫裡生存」。或許這也回歸到第一個分享的江科長所講到的問題:在動保議題上,大家能達成什麼樣的共識,或者留多一點空間,讓地方因地發揮?

 

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劉股長最後以ㄧ段「木桶定律」為分享作結。由許多片木板組合而成的木桶,能夠容納多少水,不是由最高的木板位置決定,而是依最低的那片木板位置來決定。即便大家做了許多事情(高的木板),只要ㄧ個地方有所缺漏(低的木板),所能承載的水最多就是那麼高,所能解決的問題就是有限。

 

股長的源頭解方為何?

  • 整合愛心餵養人士:公務員給人感覺不夠積極,和愛心餵養人士剛好可以互補合作,而非對立虛耗
  • 讓捕犬回歸動保業務:以「精確捕捉」的方式,提升補犬效能,除外,捕犬隊員應兼具動檢員的身分,杜絕未絕育半野放犬。
  • 增加絕育量能:增添更多人手,並提供充分訓練。

 

延伸閱讀:零安樂死不敢想,先從「收支平衡」做起吧!

 


 

 

五、管理流浪動物源頭管理的源頭

臺南大學行政管理系副教授 吳宗憲

 

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「只要ㄧ出事,議題在網路上的聲浪越滾越大,議員不分藍綠,很快就會因應民意推動修法,所以中華民國動保法的修法速度其實是非常快的。然而,問題不是法條本身,而是『法律執行』層面。」

 

在第一天三位公部門官員分享後,吳宗憲老師接續了公共政策管理這個問題,並提出對於政府組織及政策推動的觀察。吳老師點出現行動保法最大的困難點是在落實業務執行,空有法律,不足以解決問題。「相較法律的高度,執行力的高度遠遠不足。」

 

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究竟公部門的動保業務在執行上出了什麼問題?吳老師點出幾個源頭管理的「失靈」原因:

 

1. 執行系統失靈

臺灣動保行政業務範圍不明確,許多人力花很多精力在處理每天的瑣碎事務(例如:申訴電話接到手軟),根本沒有多餘心力系統性地規劃動保業務。另外,全臺動保行政人力分配不均,有些縣市可以做到「24小時急難處理」,有些甚至連收容所都沒有,可見資源差異之大。此外,大部分的動保員過去所學專業是「管理動物(獸醫畜牧)」而非「管理人(組織)」,因此在遇到內外不同團體或利害關係人的處理時,往往缺乏經驗或方法的訓練。

 

如何改進執行系統?吳老師認為要從最根本的「3W」做起——動保行政業務要做什麼事?(業務內容檢討);要怎麼改善組織,來推動這件事?(組織結構檢討);最後,要招募哪些人進到組織中來做事?(人力檢討)

 

2. 行政組織規劃檢

延續上一個系統失靈的問題,吳老師點出系統出問題的原因很大一部分是因為動保業務的政府組織設計。「動保科的業務多到爆炸,日前卻只有四個正職人員,三個約聘人員,人力根本不夠應付業務範圍。」除了組織內人力不足,另外還有動保科位階權力不足的問題。動保科屬於動保處之下,雖然處理著日常中常見而重要的流浪動物管理問題,在需要跨部門合作時,卻和其他政府部門的位階不相匹配,徒增組織「橫向溝通」的障礙。

 

3. 人力資源檢討

「動保業務的人力總量根本不夠。」吳老師點出執行動保業務時一個非常實際的問題。臺灣現行除六都以外,其他縣市少有專責動保人員,很多地方甚至只能用「半個人力」的兼任方式來處理動保業務。

 

為何人力不足?除了人事資源以外,還有動保員工作性質本身的問題。吳老師所做的調查表示,動保員們普遍對工作的意義感高,但是對工作的滿意度極低,這表示在人力管理上出了問題。「任務完整性和自主性低(專案做到一半,電話響了,需要放下手上事務去處理別的問題);當年在學校訓練是對動物不是對人,組織行政的訓練不足;缺乏工作安全(外出取締違法時遇到人身安全問題);缺乏升遷管道等。」種種原因,使得動保人力成為「屎缺」;往往是最年輕、剛畢業的獸醫科系學子,沒有資歷而被派來擔任職缺,但是離職率和流動率都十分高。

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如何解決人力資源困境?吳老師認為須從「積極甄補人力」開始,短期增加約聘人手,長期則增列行政職,建立「行政專業」的動保人員,不再由專業為動物的獸醫人員兼任。除外,提升待遇、加強人力資源訓練、提升動保員位階權力、加強升遷管道等,都是解決公部門人力問題的根本方向。

 

說完對公部門組織的觀察後,吳老師也提到近年逐漸興起的ㄧ種組織機制設計—「公權力委外」,公家單位與民間合作、共同執法,未來將是越來越熱門的議題,透過機制設計,彌補公權力缺乏行政熱忱、民間組織缺乏強制力的問題。

延伸閱讀:在殞落一位年輕獸醫師之後

 

吳宗憲老師的源頭解方為何?

  • 檢討失靈的動保行政體系:
  • 動保行政業務要做什麼事?(業務內容檢討)
  • 如何改善組織,來推動這件事?(組織結構檢討)
  • 要招募哪些人進到組織中來做事?(人力檢討)

 

  • 檢討人力資源問題:
  • 「極甄補人力,增加約聘人手和增列行政職
  • 增列「行政專業」的動保人員,不再由專業為動物的獸醫人員兼任
  • 提升待遇、加強人力資源訓練、提升動保員位階權力、加強升遷管道

 


 

 

公部門分享總結—吸納民間人手和經驗解決問題

 

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「『公務員依法行政』是最讓人洩氣的一句話。」——劉必揚股長

對『既存』的流浪犬解方是什麼?

現在法律都有了,為什麼問題還是照樣發生?虐待、非法繁殖、虐殺......

為什麼部分地區捕犬業務是清潔隊來做?動保處呢?

政府到底在做什麼?

 

在論壇第一天的Q&A時間,許多人對於公部門在動保議題上的作為並不清楚,或許因為民間和公部門之間的溝通仍然不足,而大家也十分習慣將所有問題界定為政府責任。公部門在定位自己的職責上,應認知到自身體系定位和人力資源不足,積極吸納民間人手、與民間資源合作,也將動保策略方向清楚讓民眾知道。

 

江科長直言,在動保議題上,各人有各人的意見,凝聚共識已是不容易的事。然而,在民主政府體制下,公部門單位的專業與職責,應是匯聚人民共識,立定法律規範,監督規範徹底執行。能做的事有很多,如能先確保基本盤—匯聚共識,監督規範,或許已經能從源頭解決許多非法繁殖業者或飼主亂象。

 

【窩觀點】

源頭在「家寵」的管理,唯有在執行面把明確的對象管理好,才能有效杜絕不明確對象(無主犬)的產生。

 

家犬管理的主要範圍有:寵物登記(掌握狗口)、落實絕育、稽查不當飼養等。掌握犬隻的負責人、數量、狀態、是否絕育,杜絕無主犬,才能切斷流浪動物問題不斷的輪迴。

 

這些管理是政府的工作嗎?是的。動保法中,明確規範了家犬管理的項目和範圍。

 

然而,單靠政府,有辦法做到好好落實法規嗎?

 

現實是,現狀下單靠政府做不到。動保主管機關缺錢、缺人、位階不夠、管理上亦有所不足,當我們一邊認知到一個地方或中央動物管理機關或許只有一二十人,一邊希冀臺灣龐大的流浪動物問題都靠這些政府部門解決,簡直是閉著眼睛在作夢。

 

過去幾十年來的動保運動,在在證明一件事:民間是促成改變的力量。

 

民間是最靠近地方生活的所在。社區、鄉里、城市,人們影響彼此,構築成一個共同社會。當影響力雙向擴散、形成認同圈,效果比起由上而下的政府單向管理一定更加強大。

 

政府要做的事是:

  1. 凝聚社會共識,確立法源;
  2. 整合民間人力和資源,動員民間成為「執行法規」的強大幫手;
  3. 確立警檢稽查和司法制度,使違規者受到應有責罰

 

確立了前端法源和後端執法制度,中間的執行、觀念推動、政策落實,就該放開心胸和在地民間團體合作,因地制宜一同策劃最好的解方。民間的動能將成為政府的助力,讓過去「說的到做不到」的動保政策從此消失。

 

寵物登記

  • 現狀問題:登記率低、登記系統未整合、繁殖場狗口難掌控、野放犬和無主犬

  • 民間力量:地方家戶犬隻調查、野放犬和無主犬調查、協助稽查繁殖業者

  • 政府該做的:整合調查資料、整合登記系統、對繁殖業者和未登記飼主確實執法

 

 

落實絕育

  • 現狀問題:區域絕育資源落差、民眾觀念不同、野放犬和無主犬

  • 民間力量:巡迴絕育、野放犬和無主犬調查、協助稽查未絕育犬隻及飼主教育宣導

  • 政府該做的:整合絕育調查資料、提供金錢人力資源、開罰未絕育犬隻飼主、規劃因地制宜的野放犬處理措施

 

 

稽查不當飼養

  • 現狀問題:警力和動保員人力不足、難蒐證、難成案

  • 民間力量:協助調查、蒐證、通報、勸導飼主

  • 政府該做的:增加動保部門人力和行政權力、加強動保部門和司法檢警部門的溝通,確保非法案件成案。

 


 

 

 

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