記者｜洪郁婷 編輯｜蘇于寬 設計｜蔡孟成、陳莉卉
2021年8月的一個清晨，75歲的王姓婦人和平常一樣到南寮漁港散步，遊客中心附近的5隻遊蕩犬突然向她追逐而來。她為了閃避犬隻慌張踏進戲水區斜坡，重心不穩摔倒，頭部因此受到重擊，送醫後不治身亡。
遭遊蕩犬追逐的王姓婦人，正是電影製作人藺奕的岳母。意外當天，藺奕處理完醫院、葬儀社的工作之後，晚上12點多才回到岳母家，打開冰箱發現裡面塞滿了岳母的拿手好菜，原來是為了隔天替藺奕慶生。藺奕回憶起當時的情景，語氣仍帶著感傷：「她的菜都做好了，但人不在。」
家犬造成他人的危害損失，由家犬飼主負責。但是無主的遊蕩犬肇事，由誰負責？在藺奕岳母的例子裡，法院認為新竹市政府明知南寮漁港是遊蕩犬出沒熱區且遊客眾多，可預見人犬衝突的可能性，事先卻未積極主動處理當地遊蕩犬問題，最終導致發生在王姓婦人身上的悲劇。法院最後判定國賠，由新竹市政府賠償家屬269萬元。
新竹南寮漁港監視器畫面拍下遊蕩犬追追逐，導致王姓婦人跌倒身亡的畫面。圖片來源：翻攝畫面
遊蕩犬導致人民生活安全受到威脅，這並不是第一次，大部分的受害者通常得不到賠償。原因是遊蕩犬在外觀上難以分辨是放養家犬或無主犬，必須要捕捉、指認犬隻，或從晶片資料判斷有無飼主。但是捕捉犬隻並不容易，要是抓不到肇事犬隻，受害者往往只能自認倒霉。
2021年農業部推估全臺灣遊蕩犬約16萬隻，收容所收不下的大量犬隻持續在外遊蕩，民眾也繼續生活在犬隻攻擊的風險下。
精進計畫下的無主遊蕩犬管理，維持TNR策略
面對遊蕩犬造成的公共安全危機，農業部在2019年推出遊蕩犬管理精進措施，將遊蕩犬區分為有主家犬和無主犬，要求縣市政府針對轄內遊蕩犬群聚熱點加強執行管理。
遊蕩犬管理精進措施對無主遊蕩犬的管理策略是「捕捉、絕育、回置」，也就是TNR。
除非是危害公共安全的問題犬，才會採取捕捉收容，以免過量犬隻使收容所爆滿，無法維持所內動物福利。
遊蕩犬類型與對應之管理措施。製圖：窩窩
2017年收容所全面實施零撲殺後，各地收容所爆滿，進入收容所的犬隻，無法收容在所內必須在絕育後回置。根據農業部統計資料，
約三分之一的遊蕩犬會在結紮後繼續在外遊蕩。
花蓮縣動植物防疫所所長周黃得榮說明，TNR是收容所在空間有限的情況下，不得已「以時間換取空間」的做法。TNR減緩犬隻增加速度、延後犬隻入所時間，使收容所能夠保有運作所需的空間。
2023年1-9月總入所犬隻共37,824隻，絕育後回置犬隻則有14,007隻。資料來源：農業部動物保護資訊網公立收容所統計。製圖：窩窩
「花蓮縣狗貓躍動園區犬隻收容數量，一直維持在最大收容數（330隻）的60~70%左右。」周黃得榮說明，之所以需空出來30％空間，並非沒有犬隻需要入所收容，而是需保留場地餘裕，除因應緊急收容狀況外，也提供進行TNR工作所需的週轉性空間。當收容所空間充足，捕獲的犬隻可以收容在所內等待領養，當收容空間不足，入所犬隻若沒有緊急收容的必要，通常會在絕育後回置。
周黃得榮就曾遇過餵養人過世後，其餵養的5、60隻犬隻，一下子可能需全部送進收容所。如果沒有預留空間勢必會爆籠超收，癱瘓收容所功能，無法妥善照顧所內收容犬隻，而動物救援、寵物不擬續養等業務也將連帶受到衝擊，TNR犬隻也沒有足夠術後恢復空間可用。
TNR減量難見效，全面絕育才有機會
若要以TNR作為減少遊蕩犬的手段，必須長期維持犬群高絕育率、阻絕新犬隻移入，才能發揮控制效果。
根據壽山國家自然公園委託國立清華大學通識教育中心暨生命科學系助理教授顏士清的研究報告，園區內犬隻絕育率必須保持在85%以上、並確保沒有犬隻移入，至少10年後才能讓園區內遊蕩犬從500隻降到50隻以下。「實際上無法避免犬隻移入，假設每年移入50隻犬隻，即使維持20年都維持85％的絕育率，也僅能使犬隻數量減半。」
持續維持高絕育率，代表持續的經費和人力投注，但是政府經費的使用有其限制。
周黃得榮說明，中央每年雖有經費挹注，但地方政府必須將經費「納入預算」完備程序才能使用，可能要到下半年才執行絕育工作。倘當年度的經費沒有用完，依規定也不能保留到隔年，等於只有半年有經費能夠執行絕育工作。經費動支之前的絕育空窗期，若遇繁殖季節有可能又產生新的犬隻。
犬隻每胎約6-8隻新生幼犬，每年兩繁殖兩次。一旦絕育工有所鬆懈，遊蕩犬數量就會迅速成長。 圖片來源：嘉義賞鳥人
犬隻絕育需要持續投入金錢和人力，但是若遇到經費空窗停擺，犬隻數量便得以迅速成長。製圖：窩窩
宜蘭縣動植物防疫所股長劉必揚認為，若將TNR定位成代替撲殺、使收容所能夠保有運作空間的手段，並無法解決遊蕩犬問題。
TNR只是收容所爆籠的權宜之計，
要減少遊蕩犬數量，必須要廣泛、持續的絕育犬隻，不分有主犬無主犬。
在零撲殺政策前，宜蘭遊蕩犬管理以通報捕捉為主，在空間食物足夠的狀態下，野外的遊蕩犬群會自動回補數量，每年捕捉入所的犬隻數量未曾下降。而在落實絕育後，宜蘭遊蕩犬繁殖力道被破壞，遊蕩犬數量正逐年下降。
零撲殺政策實施以來，全國遊蕩犬數量持續成長，宜蘭縣遊蕩犬數量則逐年下降。資料來源：動物保護資訊網各縣市犬貓統計。製圖：窩窩
台灣之心愛護動物協會持續在各地提供免費絕育、TNR資源，台灣之心秘書長戴雋哲也表示，不應該將TNR當作解決遊蕩犬的唯一方案。
人犬衝突出現後該做的「移置」。
戴雋哲補充，TNR應該用於事前預防，避免犬隻繁衍過量，而不是等到衝突發生才想要靠TNR減量。
TNR執行並不容易。除了部分犬隻生性警覺難以誘捕，餵養人若持續餵食，犬隻誘捕工作幾乎無法執行。苗栗縣動物保護防疫所也曾遇到民眾妨礙誘捕工作，故意在誘捕時把狗趕走，或把誘捕籠裡的犬隻放走，故意不讓防疫所人員帶走犬隻。
即使犬隻沒有追車咬人的疑慮，犬隻回置仍可能遭地方居民反對，因而有時會出現出現異地野放的做法，將犬隻野放在距離民眾生活範圍較遠的區域，避免人犬衝突發生，不過卻造成野生動物的生存壓力。
遊蕩犬成群出沒在人煙稀少、生態相對豐富的濕地，對當地野生動物造成生存威脅。 圖片來源：嘉義賞鳥人
傷害之後，難以止血的精準捕捉
犬隻TNR後持續在環境中遊蕩，也持續和民眾發生衝突。遊蕩犬管理精進措施因此針對會追車咬人、危害公共安全的問題犬，採取捕捉移置的做法。理想上，當問題犬移除後，戶外環境剩下性情溫和的犬隻，民眾就能夠安心外出。
但是捕犬工作耗時，在犬隻捕獲之前，傷害早已發生。在南寮漁港王姓婦人發生意外前幾個月，當地的遊蕩犬就曾三度被通報會追人、追車、咬人。新竹市動物保護及防疫所9度到現場訪查，結果不是未發現犬隻、就是犬隻警覺跑走，始終捕捉不到。然而王姓婦人死亡事發不久，新竹市動保所即在南寮漁港捕捉到10隻攻擊性的遊蕩犬隻。
指認犬隻是捕捉問題犬的困難之一。各地方政府捕犬的規則略有不同，根據「臺北市精確捕捉作業流程」，動保處需先進行通報地點現場查訪，必須查訪20人確認市民所指犬隻確實造成問題必須移除，才會派員前往執行捕捉。
而且往往要等到意外發生後，才發現問題犬隻存在。劉必揚說明，民眾遭遇狗追咬都是恐慌的，當下的反應是逃跑，不會去辨識犬隻特徵。而即便民眾記下了問題犬的外觀，動檢員回到現場，也不一定能找到當事犬隻。 劉必揚無奈的說，
精準捕捉，精準到後來一隻都抓不到。
犬群行蹤不定，且常有犬隻外觀特徵相近，要精準捕捉問題犬隻並不容易。照片地點位於臺南海安路，文元國小附近。圖片來源：Volu Rich
為了加強改善犬隻對公共安全造成的威脅，宜蘭縣動物管制隊只要收到民眾通報，就會到通報區域巡視、訪查。一旦發現犬隻，不論是否為問題犬，該區域內的遊蕩犬一律移置。只要「犬隻出沒在那個區塊，就是會造成問題，我們就會把牠移走。」
不論是否問題犬一律移置，收容所勢必要面對超收問題，劉必揚坦承宜蘭縣流浪動物中途之家也曾經歷犬隻超收的黑暗期，但是在源頭絕育落實之後，宜蘭縣入所犬隻減少，犬隻超收問題也隨之解除。
跳蚤、噪音、侵害禽畜，算不算問題犬？
遊蕩犬管理精進對策中，造成公共安全危害的問題犬需要移置。不過，只有公共安全才是算問題嗎？
住在高雄小港的Joyce，社區內遊蕩犬數量眾多，犬群吠聲讓人以為自己身在狗場或是收容所裡，半夜出現的犬吠聲令人難以安枕，睡眠品質大打折扣。犬隻帶來的跳蚤也在社區裡擴散，走在社區馬路上也會被跳蚤叮咬。Joyce主動聯合里長購買跳蚤藥劑，於社區跳蚤肆虐的馬路噴灑藥劑，才改善居民受跳蚤叮咬之苦。
高雄市動物保護處收容組組長李東融認為跳蚤、吠叫等環境問題，並未危害安全，對生活是否造成影響則是見仁見智。並強調只針對主動攻擊人類、危害行人行車安全、危害公共安全的問題犬隻進行捕捉。
此外，農業縣市的遊蕩犬也頻頻傳出襲擊魚塭、豬舍、禽舍的情形。犬隻咬壞設備、咬死家畜家禽，受害農民苦不堪言。
雞、鴨、鵝等家禽是常見的受害對象。今（2023）年9月，苗栗蛋雞場「灣灣與豆仔的小農場」遭到8隻沒有晶片的遊蕩犬入侵，上百隻蛋雞一夜間慘死在犬口下。就連體型比犬隻大上許多的家畜豬、馬、牛也是遊蕩犬的受害者。而嘉義布袋一間豬舍已三度遭到遊蕩犬襲擊，造成11頭豬被咬死、90頭受傷。肇事犬隻至今尚未捕獲，受害豬農無處求償。
「灣灣與豆仔的小農場」遭犬隻襲擊，場內母雞死亡過百。圖片來源：灣灣與豆仔的小農場
嘉義布袋一處豬舍三度遭遊蕩犬襲擊，豬隻死傷慘重。圖片來源：張益誌
社區遊蕩犬影響生活品質，住戶認為自力救濟更可靠
精準捕捉問題犬無法預防危害發生，也無法改善遊蕩犬造成的其他環境問題。在犬隻確實造成危害之前，民眾難道只能默默忍受遊蕩犬造成的困擾嗎？
Joyce社區裡的遊蕩犬原本就不少，馬路上看得到的就有30隻。糟糕的是這些遊蕩犬都未結紮，加上餵養者不斷提供食物，社區遊蕩犬越生越多。
這一年來，Joyce至少發現7窩小狗，每窩都超過6、7隻，而且大部分的新生幼犬是母狗，要是放任不管，犬隻數量增加速度更驚人。他曾和餵養人溝通改變餵食地點或是停止餵食犬隻，以便執行誘捕工作，可惜溝通未果，甚至被對方多次上門警告。
Joyce通報高雄動保處來捕捉，但是動保人員幾次到場架設誘捕籠，卻總是無功而返。於是Joyce向動保處借了誘捕籠，決定自行誘捕。他投入大量時間觀察社區內遊蕩犬出沒路線，還自掏腰包買烤雞來誘捕犬隻。不到一年的時間就捕獲超過180隻遊蕩犬，解除社區遊蕩犬危機。還協助誘捕附近油庫、水庫裡的30多隻遊蕩犬，使廠內設備、電器免遭犬隻啃咬破壞，成為民間自力救濟的典範。
Joyce以在地居民身份積極協助附近社區、廠區捕犬。攝影：洪郁婷
民眾對地方動保單位的期待，Joyce以一人之力完成了。
但他認為，不該要求動保員和他一樣把大量時間投注在觀察社區遊蕩犬動向，畢竟動保員的管轄範圍不只一個社區，動保任務也不只有捕犬，還要管理動物虐待、繁殖買賣及動保教育宣導。「由社區居民執行誘捕工作，比動保處更能有效改善遊蕩犬問題。」Joyce表示。
儘管面臨超收壓力，但在維護動物福祉前提下， 收容所仍會視個案情況協助收容民眾捕獲、拾獲的遊蕩犬。
不過李東融仍強調，捕犬必須符合精準捕捉，應該排除非問題犬，而非一概送進收容所。「把狗抓光（非精準捕捉）這種做法，沒有一個地方動保單位受得了。」當民眾將犬隻不斷被送進收容所，收容所壓力也日漸增加。當犬隻出所數量趕不上入所，就難以避免超收爆籠的結果。
熱區無主犬絕育移置率高達91%，遊蕩犬總數仍持續攀升
截至2023年10月，遊蕩犬管理精進措施在熱區內完成91%無主遊蕩犬絕育、回置、移除等工作。資料來源：動物保護資訊網遊蕩犬熱點執行成效管控。製圖：窩窩
根據農業部近三年的數據，全國熱區無主犬絕育及捕捉移置達到90%以上，可見地方政府努力落實管理。但是因為缺少實施前後熱區犬隻數量變化、民眾通報案件量，難以判斷管理成效。
農業部動保行政科科長鄭祝菁解釋，考量過去分散性的絕育方法，很容易因為絕育比例不足，犬隻出生的數量很快就會稀釋絕育效果。所以農業部督促地方政府設定熱區集中資源、有效絕育。轉型期間為了提高地方政府配合度，並沒有要求提出未處理前熱區的民眾通報捕犬數量及犬群大概數量，目前還無從對比處理前後的改變。
此外，各地方政府受理民眾捕犬通報的管道非常多元，而且不同縣市有不同主責機關，要統整各縣市捕犬要求通報數字就是一大挑戰。除了縣市動保單位，民眾也可能通報給鄉鎮公所、清潔隊，部分縣市的急難救援專線或是透過1999、1959專線通報，因此目前沒有全國民眾通報要求捕犬案件的確切數量。
窩窩試圖以「民眾通報案量」和「遊蕩犬估算量」了解各縣市遊蕩犬管理成果。都會區以台北、基隆、高雄為例，民眾通報數雖然逐年下降，然而高雄遊蕩犬數量卻不減反增。而農業縣市以宜蘭、苗栗、臺南為例，無論遊蕩犬數量增減，通報數皆無明顯變化，觀察不出明顯的關聯性。
鄭祝菁表示，動保行政科將從明年（2024）開始，要求地方政府明確提出熱區規劃以及各個熱區的每月的民眾通報捕犬案量及犬群、犬隻推估概數，年度結束後才可量化評估熱區內人犬衝突頻度、遊蕩犬群變動的管理成效。
根據農業部公告之遊蕩犬推估數量，整體遊蕩犬數量持續增加，政府每年投注在遊蕩犬管理的經費，也從6000萬追加到9000萬。不過犬群成長速度可見緩和趨勢，農業部也自評遊蕩犬管理精進措施有發揮抑制遊蕩犬族群大量擴增效果。
無主犬管理成果之所以難以呈現，是因為遊蕩犬的總量不斷在變化。
周黃得榮認為，即使遊蕩犬估算數量略見下降，也不代表能有所鬆懈。影響遊蕩犬管理因素多元，包括飼主是否善盡犬隻管理、熱區遊蕩犬餵養風氣，也受限於絕育經費、人力的多寡。犬隻繁衍速度快，只要一、兩個繁殖季，就可能讓數量再次增加。
花蓮縣為例，依中央調查推估2020年花蓮遊蕩犬數量雖曾經一度降至5,975隻，2022年數量卻翻倍增加至1萬1,762隻。他強調，不論遊蕩犬數字高低，都不能鬆懈家犬絕育登記、無主犬TNR等工作。
人犬衝突未解，野生動物已在存亡邊緣
然而受到遊蕩犬威脅的，不只有人類。保育類動物如石虎、穿山甲，處境更加危急。農業部生物多樣性研究所2017~2023年追蹤的21隻石虎中，有7隻死於犬殺，更有半數以上穿山甲是遭犬隻咬傷。
公共安全加上生態危機，民間開始意識到遊蕩犬問題的嚴重性。
近兩年，公共政策網路平台不斷出現改善遊蕩犬的正反提案，從2021年「我國應禁止餵養流浪動物」、2022年「恢復流浪動物安樂死與規範餵養流浪貓犬」，到2023年「全面檢討遊蕩犬貓管理政策，停止TNR『回置』」，都迅速突破5,000人連署門檻，顯示民間對改善遊蕩動物問題的迫切期待。今年（2023）10月，臺大學生發起「為野生動物而走」遊行，獲得野生動物保育團體及民眾響應，號召4,000多人上街為野生動物發聲，要求政府正視遊蕩犬貓問題。
為了減少遊蕩犬對野生動物帶來的威脅，農業部也在2023年提出「改善遊蕩動物侵擾特定臺灣原生種野生動物規劃試辦專案」，表示將在石虎出沒的臺中、苗栗、南投的三個縣市實施，計畫內容與現行的精進管理對策相近，但可能針對「餵養」及「犬隻回置」進一步管制，盼更積極改善犬隻遊蕩問題。
其中餵養行為對遊蕩犬管理的負面影響，也是遊蕩犬管理精進措施的管理重點。長期提供遊蕩犬食物，不僅使TNR誘捕難以執行，更導致犬隻聚集、加速繁衍，對遊蕩犬管理影響甚鉅，又因為缺乏法源依據，難以管理。下一篇，將以遊蕩犬管理精進措施中的「疏導餵養者」為主軸，討論餵養行為帶來的影響及改善方式。
——本專題由農業部補助製作——
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