全台遊蕩犬高達15萬隻，農委會在2020年曾宣示，預計12年後街頭遊蕩犬清零，但近兩年看不到下降趨勢。遊蕩犬與民眾、野生動物衝突層出不窮，不論是動保團體或野生動物學者都有共識，寵物登記與結紮絕育的源頭管理是問題根本。
2017年零撲殺政策上路後，農委會每年花9,000多萬元，補助各縣市政府犬隻結紮，遊蕩犬數量卻不減反增，還因此排擠源頭管理的費用。2022年監察院發布報告指出，目前犬隻寵物登記率約88%，但抽檢稽查未登記開罰率卻不到千分之一，協助地方政府犬隻絕育的動保團體更統計，絕育的6,510隻犬隻僅5.3%有寵物登記。後頭拚命結紮、擠出收容位置，前頭犬隻卻仍拚命生、飼主拚命送，在源頭管理政策失靈的情況下，每年億元結紮經費猶如丟進深不見底的坑。
記者｜林慧貞 核稿｜方德琳 責任編輯｜黃鈺婷 攝影｜楊子磊 設計｜黃禹禛
小客車緩緩駛進死巷子，盡頭是一間古樸的紅磚老屋，車還沒停下來，狗吠聲已經此起彼落，一隻狗激動地搖尾巴繞圈圈。台灣懷生相信動物協會（簡稱相信動物協會）的志工敲了兩、三下門，幾乎要放棄離開時，主人才勉強出來應答。
工作人員用平緩的語氣慢慢說道：「我們是跟桃園市政府合作，可以免費做母狗結紮。」狗主人卻沒好氣回應：「你們來幹嘛？我這裡沒有其他狗了啦，這隻是公狗。」說罷就把門關上，拒絕再對話。然而工作人員繞到房子後面，卻看到有兩、三隻狗被關在比自己身軀僅大一、兩倍的鐵籠，伴隨已經乾掉的排泄物，其中還有乳頭垂下，明顯沒結紮的母狗。
寵物登記率88%？與現況脫節的官方數據
台灣懷生相信動物協會的工作人員於楊梅進行狗況調查，若找得到飼主、徵得同意，會將狗帶回結紮再送還給飼主。（攝影／楊子磊）
這樣的場景對相信動物協會的志工早已是日常，「不開門、生氣大吼、明明是母狗卻硬說是公狗，甚至還有人辯稱，不結紮是神明指示。」志工無奈搖搖頭，飼主不幫狗結紮的理由百百種，這些不結紮的狗大多只用簡單的鐵鍊，拴在自家庭院，飼主甚至三不五時會讓狗出去溜達；許多飼主直到發現狗懷孕，才訝異狗竟在外面交配過了，一生就是7、8隻，飼主無力負擔，只好到處分送給親朋好友，甚至丟棄在外──想當然爾，這些狗不會被結紮，一代又一代生生不息。
相信動物協會自2016年起，陸續承包基隆市、台北市、新北市、桃園市的遊蕩犬隻結紮工作。他們會先用GPS畫出路線，募集志工，分小組挨家挨戶拜訪；過程中只能聽音辨位，不論是一個車輪寬的鄉間小路，或是沒有門牌的廢棄三合院、機具林立的工業區，只要聽到狗叫聲都不能放過。
相信動物協會執行長郭璇表示，工廠區是遊蕩犬出沒的重鎮，因為工人時常會餵養遊蕩犬，台北人常去的陽明山也是熱區，同樣因為有固定民眾餵養，「狗大部分還是依附著人提供食物。」相信動物協會統計2018～2021年北北基家訪結果發現，街頭上的遊蕩犬中，約50%是放養犬，其次才是在街頭出生長大的野犬（30%），至於棄犬／走失犬只占11%左右，顛覆一般人對遊蕩犬為野犬的認知。
郭璇解釋，放養犬指有人飼養，但可以自由行動的犬隻，通常都未經絕育。許多人照三餐餵狗，狗也會固定跑去他們家裡吃東西，但他們卻不認為自己是飼主，這些人餵養的狗都算是放養犬；另外還包括被鍊住、籠養，但仍可以在空地活動者也是，這些狗只要沒結紮，一發情，附近的公狗就會跑來交配。
2015年零撲殺政策修法時，《動物保護法》（簡稱《動保法》）第22條也一併修正，明定飼主除特殊狀況，有責任要幫狗結紮，否則可罰5萬～25萬元，《動保法》更是在1998年立法之初，就規定寵物必須登記、植入晶片，然而這些街頭遊蕩犬製造大戶，大多沒有寵物登記，公部門連狗在哪裡都不知道，遑論稽查是否絕育。
農委會常以台灣寵物登記率高而自豪，監察院2022年調查時，農委會也指出，到2021年底，台灣犬隻寵物登記率為87.74％，然而監察院實際訪談地方政府和學者，卻重重打臉農委會。專家學者透露，一年在全台辦了80場絕育活動，「結紮量一年約有6、7,000隻，都是有飼主放養的犬貓，這些全部都是沒有登記及打晶片的。」寵物登記其實一直都沒有徹底執行。
這樣的現象和相信動物協會這幾年調查成果不謀而合。2018～2021年，經過他們絕育的6,510隻有主犬中，僅5.3%有寵物登記，雖然有些飼主願意為狗絕育，但其中高達38.8%的飼主拒絕寵物登記。
許多人以為街頭結紮重點對象是野狗，「但有主人的狗比沒主人的狗急，」郭璇解釋，因為無主的狗存活率相較沒那麼高，而且通常會死守自己地盤，不容易搬家，但有人飼養的狗一旦沒結紮，生了一窩狗，飼主全台到處送，擴散速度超快：
「明明上次已經幫民眾家裡的狗都結紮完了，二次訪查時卻發現多了一隻小狗，他們才說是親戚回鄉順便送的。」
民代施壓、人手又不足，寵物登記、絕育規範強制力低落
寵物登記在民代施壓下，地方政府往往難以開罰，現行88%的高登記率和現況脫節。圖爲楊梅一戶人家飼養於農田邊的大型犬。（攝影／楊子磊）
寵物登記是公部門管理的基石，許多國家更規定飼主必須上課、考取證照才能飼養寵物。我國《動保法》1998年立法之初雖然就規定飼養寵物必須登記，但勸導期長達20年，必須是飼主經勸導、拒不改善才能開罰，直到2018年6月13日修法，才拿掉勸導期，未登記即可直接開罰3,000～15,000元。
然而長久以來忽視寵物登記問題，導致公部門仍習慣「以和為貴」，只勸導不開罰，讓飼主更肆無忌憚。監察院調查報告就寫道，對比家犬未登記率約12％來看，全國應有18萬隻家犬未辦理登記，全國在2018年稽查了7萬7,621起寵物登記，但僅裁罰41件，比率低至萬分之5，也就是每查萬件才罰5件，2019年更只有萬分之2.6，2020年是萬分之7。監察委員田秋堇接受《報導者》採訪時指出，稽查裁罰率這麼低，根本沒能達成督促的效益，農委會太消極，應加強開罰避免法令徒具虛文。
寵物登記不到位，結紮制度也有漏洞。《動保法》規定，只要有繁殖需求、宗教考量、年紀太大或太小，民眾都可以申請犬隻「免絕育申報」。一位收容所資深志工就指出，現實生活中的免絕育申報條件寬鬆，飼主只要說因宗教信仰、犬隻有傷病不適合結紮，即可合法免結紮，地方政府難以查核。
根據農委會統計，2022年全國稽查3,786隻有登記的家犬，其中有626隻申請免絕育，比例約16.5%，2021年比例則高達26.6%。
曾協助地方政府調查犬隻的民間團體也無奈地說，經常有飼主拒絕寵物登記、為狗結紮，勸說多次仍無效，不得已只好請出地方官員陪同，但是到了現場，官員卻只是一直安撫民眾，仍不開單，搞得他們兩面不是人，「這樣要你公權力去幹嘛？」
農委會畜牧處動物保護科科長鄭祝菁對此也感到無奈，她表示，地方政府只要一罰，民代就來了，地方壓力大，而且稽查人手不足，目前全國各縣市的動保機關只有197名人力，能做的有限。至於寵物登記不確實的情況如何改善，鄭祝菁僅不斷強調，地方人力就是不夠，農委會也沒辦法。
對於中央和地方頻喊人力不足，郭璇以這幾年家訪的經驗給予建議，大部分地方政府只是宣導有犬隻絕育補助，很多民眾其實有意願，但可能沒錢、沒時間、沒那麼積極，如果能讓結紮門檻降低，找到這些飼主，留下聯絡資訊，由市府安排結紮資源，難度就會低很多，「主動出擊很重要，有滿多民眾是需要被主動找到的，對公部門來說這只是執行本來就要做的公權力，是CP值很高的事情。」
農委會每年支出上億結紮，如何擴及全台卻是一大難題
相信動物協會的獸醫正在為母犬進行卵巢摘除的結紮手術。 他們協助北北基桃政府大規模的母狗絕育政策，然而其它地方政府如何跟上腳步卻是一大難題。（攝影／楊子磊）
零撲殺政策上路後，農委會這幾年將政策重點擺在犬隻結紮絕育，每年支出的結紮費用約一億，地方政府也將結紮視為萬靈丹。然而根據國內外學者研究，至少要達到母犬80%以上絕育率，且要長期維持，才能發揮控制犬隻族群的效果。清華大學通識教育中心助理教授顏士清曾研究高雄壽山地區的遊蕩犬問題，調查發現，壽山地區犬隻絕育率雖高達85%，但若要族群消亡，仍得花上17年，而且每年需維持85%高強度絕育率，只要每年有50隻個體移入就會失敗。（延伸閱讀：生態篇）
狗的活動範圍不分山區與平地、縣市與鄉鎮，顏士清調查壽山地區的狗，一天就可移動2.165公里，更不用說經過人為送養的長距離移動，因此絕育政策要成功，各縣市必須點點串連，編織成網。然而目前多數縣市仍停留在單點式的絕育，由民眾通報捕犬、捉完後結紮收容或是放養，或者補助民眾帶狗結紮，像北北基桃以及陽明山國家公園、壽山國家自然公園委託調查與地毯式搜索結紮的單位並不多。
2016年在北北基地毯式絕育之前，郭璇與就讀台大獸醫系時的夥伴，在台北市捕捉犬隻、結紮、回放（Trap、Neuter、Return，簡稱TNR），每年做800隻，卻發現遊蕩犬數量並沒有明顯下滑。2015年，她和國外的動保團體交流，發現國外看重的是母犬絕育率，且區域內的絕育率必須提升到8成以上才有效。回國後她成立相信動物協會，以全面家訪、鎖定母犬結紮為目標。郭璇表示，在基隆市動物保護防疫所的積極配合下，基隆市絕育率提升到8成以上，小狗隻數明顯減少，目前每年回訪新結紮的母犬不到10隻。
在北北基累積數年經驗後，桃園市也找上門，但發現跨縣市是另一項難題。今年相信動物協會計劃在新竹市執行家訪和絕育，預計在當地成立醫療中心，郭璇坦言，跨出大台北地區後，經費、人力都是問題，要找到適當的醫療場所，又要培養家訪人才，對協會是一大考驗，目前也沒有量能再協助其他縣市。
然而對於野生動物學者而言，絕育不能是單一方法，必須搭配其他手段。顏士清指出，根據其他國家研究，若在執行高強度TNR期間，有僅占1%數量的犬隻移入，或者5%的遊蕩動物無法成功抓紮，則TNR無論怎麼推行都不會有效果，因此台灣在做結紮政策時，必須不斷追蹤、維持高絕育率，否則犬隻成長會以指數倍增，一不小心就功虧一簣。
桃園市收容所資深志工、桃園市推廣動物保護協會前理事長劉盈如長期關注第一線收容所情形，她觀察，「TNR已變成各縣市收容所飽和的藉口」，因為收容所收容量已經飽和，所以每當遇到遊蕩犬問題收容所都說收不下，要結紮後回放；原本應該要多管齊下，卻因怕寵物登記、絕育等政策遭民眾反彈，只仰賴TNR解決遊蕩犬問題，忽略源頭管理。
不容忽視卻難管理的餵養亂象
壽山國家自然公園內，許多地方都可見到餵養者留下的滿地雞骨，以及瀰漫在空氣中的惡臭。（攝影／楊子磊）
許多專家學者和關心遊蕩犬問題的民間團體都認為，農委會能做的事還有很多，例如從源頭解決餵養就是一大問題。
去年（2022）11月底，高雄仍有31度高溫，傍晚5點多，壽山一排排榕樹大道旁，一位穿著白色吊䘥註一、背著背包，帶著一隻小白狗的老年人，偏離步道遁入樹林中。待他離開後，長期在壽山觀察生態的林裕傑帶我們沿著餵養者的足跡，發現地上滿是遊蕩犬吃剩的雞骨頭，空氣中瀰漫酸臭味。林裕傑提醒我們往地上看，赫然發現這裡的土都烏黑又寸草不生：
「那是餵食廚餘的油脂，流到地上，連樹木基部都黑黑的。」
這股酸臭味，讓登山客也感到憤概，激動地在餵食區的人工鐵皮旁漆上「人不做，做畜生」咒罵，但仍無法遏止餵食者。
壽山宛如遊蕩犬的吃到飽天堂，跟著林裕傑走一圈，光是食器、水盆就不下50個，甚至放置了釣魚保冰桶、飼料袋，儼然就是固定式的中央廚房。從山下到山上，餵養民眾屢勸不聽，甚至發展出合作機制。我們在壽山遇見當地有名、專餵雞頭給狗吃的餵養者，他親口證實，有些人會固定贊助骨頭，甚至有一位長期餵養者因年紀漸大無法上山，也轉以贊助方式請他協助餵養。
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註一：tiàu-kah，台灣閩南語，指背心。
餵養者明目張膽地將儲水桶和保存雞骨的冰桶，直接放置於壽山國家自然公園「四顆榕」一帶區域，然而自然公園人員沒有司法警察權，對餵養只能開立勸導單，難以遏止亂象。（攝影／楊子磊）
顏士清表示，許多人認為把狗餵飽了，狗就不會獵殺野生動物，但其實不然，狗的食物充足，身體健康，更會繁殖，也提高存活率，對野生動物威脅更大。林裕傑親眼看過壽山的遊蕩犬攻擊山羌、獼猴，發現牠們不一定是為了溫飽，有時只是為了滿足狩獵本能而追咬動物，而且他觀察壽山這10年來餵養者變多了，的確吸引更多狗過來。
對於餵養問題，農委會畜牧處動保科認為應由野保機關出面，《野生動物保育法》第10條規定，可以在「野生動物重要棲息環境」公告禁止事項，《國家公園法》也早已規定禁止餵養，可罰3,000元，於法有據的情況下主管機關應該更加積極。然而，壽山國家自然公園管理處副處長洪啟源坦承，雖掌握了餵養者名單，但國家公園人員沒有司法警察權，只能開立勸導單，而且民眾若不願提供資料也沒辦法開單，需會同警察，但考量人力不足，且許多民眾餵養範圍並不在轄區內，壽管處鞭長莫及。
林務局則針對不同區域有不同的管理措施，但目前普遍仍難以管理餵食。林務局保育組組長羅尤娟表示，在野生動物保護區若是餵食汙染到環境就可開罰，單純餵食行為則要回歸到各個區的保育計畫，目前全台只有台南市四草野生動物保護區的保育計畫，明確規定禁止餵養貓狗、不得任意野放或引進生物，台北市野雁保護區的保育計畫則是明定不得任意野放或引進犬貓。
羅尤娟表示，林務局每年都會跟地方政府和林管處討論保育計畫，提醒可增加禁止事項。另外，目前正在修訂的《森林法》，預計在第56-3條新增在「自然保護區」註二餵養犬貓可罰1,000～60,000元之規定，修法版本目前已送到行政院；不過其他淺山區域、以及「野生動物重要棲息環境」主要是管制環境開發，目前沒有法條可限制餵養，還是要跟地方政府、動保單位協調管理。
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註二：目前台灣共有6處自然保護區，分別為雪霸、甲仙四德化石、十八羅漢山、海岸山脈台灣蘇鐵、關山台灣海棗、大武台灣油杉，面積共約2萬公頃。
農委會預計2032年遊蕩犬清零，卻提不出檢核時間點
郭璇（中）認為，零撲殺政策需有更多配套措施，但讓政府齒輪動起來，不再只有撲殺遊蕩犬一途，是這個政策很重要的影響。（攝影／楊子磊）
政策處處卡關，農委會消極的態度，讓許多關心生態的民眾十分憤慨。近年恢復安樂死註三的聲浪不斷，去年7月超過5,000人在「公共政策網路參與平台」連署，提案恢復安樂死，不過鄭祝菁表示，當初修法零撲殺時，農委會強烈反對，但民意代表提案後，在輿論下通過修法，現在要恢復撲殺已不太可能，「農委會只是執行法令的機關，法就是這麼訂，我們只能遵守。」在人力、經費都不足情況下，現階段仍以犬隻結紮為重點政策。
修法零撲殺時，郭璇心裡也覺得不妥，擔心配套措施還沒到位，但後來她發現，修法後政府機關的齒輪終於動起來，「以前撲殺機制存在，會讓公部門高枕無憂。」過去地方政府沒人要理他們提出的TNR建議，只要有民眾抱怨，就把狗抓進去收容所，12天一到合法安樂死，「是一條很順的工作鏈」，修法後公部門才開始思考其他方法。雖然現在遊蕩犬造成許多問題，但郭璇認為事實擺在眼前，「沒有人能夠收容那麼多狗」，結紮是目前最可行之道。
雖然齒輪轉動了，但農委會的思考方式仍十分單一，只是把策略從撲殺轉移到結紮，欠缺短、中、長期目標，以及達成目標需要的各項規畫。鄭祝菁受訪時表示，農委會在2020年曾訂下目標，預計12年後街頭不要有遊蕩犬。但要如何檢視現行政策效果、檢核時間點落在何時，農委會卻說不清楚。
鄭祝菁僅回應，農委會2年做一次全國遊蕩犬隻調查，2022年的調查已結束，正在分析，原訂今年第一季公布，不過至截稿為止，農委會尚未公布最新數據。鄭祝菁表示，目前還沒看到犬隻增減的趨勢，若目前的結紮政策有效，犬隻應慢慢自然凋零，數量在某個時間點後會快速下降，等看到趨勢後再來談政策是否要調整，「先去做落地註四的事情，會比訂目標還要實際。」
劉盈如愛狗也養狗，但長期在第一線收容，她深知現行政策需要檢討，並未完全反對恢復撲殺：
「之前撲殺被反彈是因政府只有撲殺，沒有源頭管理和其他措施，但如果能提出計畫，努力控制源頭，撲殺作為配套措施，或許就能夠被接受。」
從不當的源頭管理、收容所量能不足，到末端的野生動物衝突、結紮、餵養爭議，都凸顯出政府的本位主義與政策失靈，動保與野保難以溝通，更讓這個議題無法往前。
長期關注動保議題、主持多場遊蕩犬隻會議的台南大學行政管理學系教授吳宗憲認為，資源永遠不可能讓大家心滿意足，有多少錢就做多少事，農委會人力經費有限，或許可以定期召開野保和動保專案會報，橫向聯繫共同處理生態衝突；地方人力有限，中央可以定出原則性指標，讓地方因地制宜，加強行政效率。他強調，這個議題牽涉到道德難題，「政府和民眾必須理解，這不是一刀切的問題，必須漸進往中間調整。」
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註三：2015年《動物保護法》修法是禁止撲殺「經通知或公告逾12日而無人認領、認養或無適當之處置」的動物，至於患有法定傳染病、重病無法治癒等動物，在經過收容所獸醫評估後仍可執行。民眾提案「恢復流浪動物安樂死」，指的應是恢復收容動物撲殺制度。
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註四：指接地氣。
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