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記者|陳信安   編輯|朱翊瑄   設計|林昕慧、顏吟竹 插畫|林昕慧、顏吟竹

 你對收容所是否真的了解呢?來猜一猜吧!

 

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整個收容所營運的好或不好,一個很重要的關鍵是『人』。只要這個有心,他都會找得出方法來幫助這個動物的生活品質更好。」臺灣防止虐待動物協會研究員陳庭毓一語道破,人對收容所內動物的重要性,尤其零撲殺政策後,大多動物不只短暫停留,更多會被長期收容或終養。如何安排動物的食物、飲水與活動空間,給予整潔與安全的生活環境,甚至身心狀況的照料,都成了一線工作人員的挑戰。

「整體人力的專業程度,還有人力的多寡都會影響動物福利。但問題還是在於,人力不足,專業人力更不足。」陳庭毓點出第一線難發揮應有功能的困境與難處。

承接公立收容所犬貓醫療後送照護的中興大學獸醫學系USR計畫主持人林荀龍也同樣分享觀察,「我們現在一個人員要照顧好多動物,讓牠能夠吃得飽、能安心活下去就已經很不得了。如果想要做的再更好的話,在目前環境跟人上面,是不可能達到的。」

現實上的考量,基本清潔、餵食、醫療工作可能就佔去人員的大半天,對比動物數量百隻起跳的收容所,能給予動物的關愛恐怕很有限,碰上高收容量、爆籠時更是每況愈下。 

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要動物好,我們對人好了嗎?

回溯過往收容所人力,匱乏問題早是常態,零撲殺政策上路前的2016年,台灣防止虐待動物協會曾展開全臺收容所調查並指出:收容所人力集中六都,其餘縣市人力稀少、且多數縣市動物與人力比不符合法規標準、工作人員多身兼多職、獸醫師得負擔龐大行政工作等問題,都影響著動物福利。

2015年零撲殺修法通過,預告2017年將實行時,為了盡可能降低政策帶來的衝擊與人員執行壓力,2015年行政院農委會亦祭出加強動物保護行政效能計畫,以12億預算補助地方政府增設人力,希望改善動物保護執行工作、流浪動物管理的效能。

但實際上,在沒有務實評估既有人力資源與提出妥善的配套措施下,趕鴨子般執行零撲殺政策導致後續動物照護品質提升的困難,桃園市推廣動物保護協會前秘書長劉盈如形容,收容所要消化與處理龐大動物數量,又得建立符合動物福利的管理知識與能力,「就有點像是穿著衣服改衣服的情況,都總是會扎到自己的吧。」反映出人員進退兩難的窘境。 

收容所 文章二 02零撲殺政策後,大多數收容所在獸醫師數量上皆有增加,少數則持平或因流動率、缺額未補等因素減少。|資料來源:TSPCA2016年全臺收容所調查報告、行政院農委會2021人力統計表,並經窩窩統整繪圖。


人力增加,收容所困境卻未解

「其實收容所裡面,人都不太夠啦!流動率那麼高各縣市都一樣,因為事情太多太雜,說實在的錢也不多,很多人都做一做不適應就離開了。」臺中市動保處長林儒良無奈地說著第一線難處,儘管近年農委會協助全臺地方動保機關增補一共41位人力,卻仍然無法解決現實中相關職務補不齊人、一人身兼多職,或人力一流動就不達法規要求等問題。

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現行的動物收容處所設置組織準則註一,是參考過去臺灣收容所的人力運作經驗,訂出收容所人力與動物的配置標準,現今收容所的人力添補也多參考此規範,但卻很難真正滿足收容所實際運作、因應動物福利照護所需的人力。

*註一:動物收容處所設置組織準則第3條之1規定,每收容40隻動物,應設置工作人員1人以上;每100隻動物,需設置獸醫師1人以上

困境一:表面的人力數字,難以滿足各式動物照養需求

舉例來說,符合法規數字的人力,並不一定代表動物能獲得良好的生活品質。 

新屋收容所遛狗團志工阿敦表示,以往大眾普遍會認為收容所人力不足,但自身觀察以新屋收容所為例,人力已補足至法規要求,「可是我覺得工作人員要更細心、有更多相關的知識,很多時候像工作人員就只是稍微巡視,覺得沒事就放飯、清潔離開,他們應該是需要花費最多心思去觀察,動物有沒有出什麼奇怪狀況,但只有少部分工作人員能做到。」 

每一隻動物在收容所內可獲得關注度與照護,牽涉到人員對動物的用心程度與專業度,難以僅用人力數字來量化,而人員如何照顧動物,各收容所狀況皆不一致。 

台灣防止虐待動物協會在2018年的公立收容所調查計畫則提出:「在現行收容所編制下,管理人員數量完全無法顧及需要大量人力的動物福利工作。」除了基本的籠舍清潔與餵食,當所內上百隻動物需要日常放風散步、身體清潔,許多收容所因人力有限皆仰賴志工到所服務,但長期缺乏運動、清潔時,都會影響動物的身心狀況。

第二篇 照片04收容所人員在清潔打掃時,容易受限於硬體條件,例如排水系統好壞、籠舍設計與大小等原因,影響實際花費的時間。|圖片來源:李宜龍拍攝。


特殊動物照護亦是如此,「之前遇過一隻孕貓進到收容所,生了幼貓,幼貓不知道去喝奶,母貓也不知道怎麼引導,隔天就死了兩隻,沒有人去顧。」陳庭毓舉例,高齡、傷殘癱瘓、未離乳動物多需要密集勞力照護,但現況收容所很難頻繁或細心給動物特別照料,甚至多只能委外動物醫院、中途機構接手;或由民眾領養接出,動物才能得到妥適照顧。

陳庭毓也表示,「每一個收容所本身先天的條件就不太一樣,可能硬體條件、人員具備的專業程度、制定的SOP對人跟動物都友善與否?都會影響工作流暢度、工時及人力需求。」

例如籠舍的空間設計可能影響人員清潔打掃所需的時間;不同籠舍的大小、可容納的動物數量與動物狀況也影響人員需花費的心力。顯示出人力與動物的配置不能僅是追求合乎數字,必須更細緻地考量每一間收容所的條件與動物的需求。

困境二:法定的人力數字,未計入多工與人事變動的隱憂

收容所內獸醫師及工作人員各司其職、專心照護動物且符合法規需求,應是最理想狀態,現實考量卻多難以達成。 

實際狀況是,若扣除各收容所總編制人員當中具有變動性的兼職人員,與所內動物照護業務較不相關的管制(捕犬)人員、行政人員數量,對照實際動物在養量,不乏縣市人員要照養的動物數量可能會增加,難以因應。

根據窩窩2021年進行全臺公立收容所問卷大調查,以11月23日的實際動物收容量為例進行比對後,推算共有6個縣市專職管理人員所需照護的動物數量比不符法規的配置標準,而有4個縣市則在法規標準邊緣。

上述狀況還不包含人力變動,如輪班、排休,或是無法預期的動物數量增加、人員離職或轉職等,皆可能使原本剛剛好符合法規數字的人力捉襟見肘,僅可能透過控制入所動物數量來降低人力照護負荷。

音檔配圖 01 3以11月23日全臺實際收容量,分別除以各縣市總編制動保人力、實際照護動物的動保人力後,比對發現部分收容所照護數會因業務人力扣除而增加,導致可能不符法規。|資料來源:2021年窩窩全臺收容所問卷調查、農委會動物保護資訊網;經窩窩人工分類、比對,並整理製圖。


面對此情形,台中市動保處的動物收容組組長洪惠雅表示,問題仍在縣市的行政體制結構與人力分配,「地方政府本來的人力配置就這麼多,我們要跟市府提人力員額的增加是非常困難的,會動用到整個縣市的預算。」 

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南投縣公立動物之家的資深獸醫師黃捷美則淡淡分享,20年來她身處第一線,從一人要照應250隻動物至今下降至100隻動物,動物福利有感提升些。「其實我是約聘的,之前收容所沒有那麼被看好的時候,我的前長官曾說:『收容所十年內就會關閉了,以後不會有收容所這種東西。』要我有心理準備。」 

走過20年仍為資深約聘人員,黃醫師自嘲生無大志,能將動物顧好就足矣,且不乏其他縣市總還是有如她一般的人牽掛收容所內的動物,身兼多職、照護數量眾多的動物,且不計扁平的薪資待遇,勞心勞力。現況台灣的動物保護行政與人力結構,卻仍很難有相對資源來保障這些奉獻給動物的人們。


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人力匱乏的根源:地方沒資源、低薪沒願景

「最直接的你願意給多少人力?願意給十個人跟只願意給兩個人去做,產出的效果就會差很多了。很實質的,中央再怎麼補也不可能有足夠的預算,來滿足地方的人力需求。」行政院農委會動物保護科的鄭祝菁科長表示,近年農委會雖積極透過「加強動物保護行政效能計畫、推動友善動物保護計畫」等專案來協助地方政府添補不足人力。 

但最終仍需回歸到,各縣市政府願意為了動物保護的業務與發展,給予多少人力資源?再者,農委會的預算有限,需雨露均霑給流浪動物絕育計畫、源頭飼主責任教育、寵物登記推廣等面向,甚至其他如經濟動物、實驗動物業務用,並不可能全都作為各地方收容所的人事費用。 

「一個法定業務如果執行人力都是靠臨時或計劃人員在做的話,業務被重視的程度跟穩定性,一定會有落差的。」鄭祝菁強調,中央的補助計畫都需要有人力來執行,但若地方不願積極編配專職的公職人力,有限的人力很難有餘裕申請更多的補助計畫,也容易讓相關動保業務在推動上,不論是積極度或執行能力,各縣市就會產生差距。

願意投入多少資源、多少人力、多少預算,就會反饋出實際上能做到多少事。 

收容所人力有城鄉差距?組織編制見問題

而地方資源從何而來?在地民眾對動保的關注度、地方首長是否重視動保、縣市本身的財政條件,皆可能影響末端收容所的資源分配,且從各縣市的組織人力設計中便可窺見一二。 

而在台灣防止虐待動物協會2018年的公立收容所調查計畫中也指出:「六都與六都以外的縣市在人力上存有明顯的差距,六都因為經費較為充足,可以提高編制員額以及外聘人員的方式補充人力,業務分工較其他縣市更加精細。」資源造就了動保人力的城鄉差距,各縣市有業務量與分工不一的狀況。 

當組織分工較精細,不僅意味著容易有較多的人力資源配置,亦或按照專業進行工作分工外,工作人員也能多一些餘裕觀察、照顧動物。

除了收容所,地方動保業務還有⋯⋯

▪︎ 收容所管理
▪︎ 流浪動物認領養推廣
▪︎ 犬貓寵物登記管理
▪︎ 犬貓絕育推廣與補助
▪︎ 虐待、不當飼養等動保案件處理
▪︎ 寵物繁殖買賣、寵物食品業者行政管理
▪︎ 急難動物救助
▪︎ 民眾陳情通報業務(動物管制、捕捉)
▪︎ 經濟動物運輸、傳染性疾病行政管理
▪︎ 動物展演輔導與管理

文章一 照片08 同樣都是收容所業務,在台北市不僅有獨立收容組別專門負責相關業務,甚至人力配置也較多;而對應新竹市,編制僅13人卻要綜合辦理全市的動物保護與防疫業務。


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六都比較多人力,他們是一個動保處,我們只是一個動保科而已,而我們動保科裡面編的人不多,加上執行業務所聘請的約聘人員,13人左右,包含稽查動保業務、收容所業務等。」

屏東縣農業處處長鄭永裕提到,整個屏東農業處的組織相當於六都動保處的編制註二,但動保處只專責動保業務,而農業處則囊括農林漁牧管理等業務,收容所、動物保護相關業務過去更是僅在農業處底下再底下的內部動物保護課兼辦,儘管近年屏東縣因應動保業務的成長而設立專責的動物保護及保育科,但動保人力的可調配性與實際運作仍與六都落差極大。

第一篇 05圖表台灣的收容所雖然都是由地方動保防疫機關管理運行,但實際上收容所的人員編制方式卻不盡相同,以致於最終獲得的人力與資源具有落差。|資料來源:地方縣市動保機關組織架構圖。|研究方法:統計全台縣市動保機關組織架構,並經由窩窩人工分類。

*兼辦!農業相關單位辦理:縣市中無專門負責動保業務單位,而是由負責農林漁牧等業務單位兼辦管理。
*兼辦!由動保防疫機關辦理:縣市的動保防疫機關並未細分業務組別,而是單一機關綜合辦理全縣市的動物保護與防疫業務。
*兼辦!由動保防疫機關另設動保單位辦理:像是動植物防疫所設立動保課,將動物保護行政、動物管制與稽查,收容所管理等業務一同兼任辦理。
*專任!由地方動保機關設立收容單位專門管理:設立收容組,專職處理收容所相關管理工作。

而涉及地方政府的資源安排,往往不是一線動保工作人員能夠決定,多只能爭取或建議。鄭祝菁表示:「人事制度涉及很複雜,以任何縣市機關首長角度來說,每個業務應該都很重要,都希望可以把它做到好,所以資源分配上,一定也有他們自身考量。」然而,收容所的表現卻往往背負在這些無法握有實際資源的一線工作人員身上。

「這個工作除了向心力之外,至少要給人一個後盾吧!如果他今天在工作上遇到任何困難,就是要協助啊。」洪惠雅直言,當人力預算有限成事實,是否有彈性在過程中給予協助、解決照護動物上會面臨的各種困難,讓這些辛苦的一線人員,能有更多力氣撐起被需要照護的動物。    

*註二:屏東農業處和六都動保處皆為縣市府內的機關,編制也有處長、副處長、各科與組別等。但差異在於,六都人員可專職在動保業務上,但屏東人員業務仍涵括農業漁林等項目,動物保護業務則被歸類在農業處下面的科。

低薪、難升遷、風險高,收容所的人與動物一樣不好?

面對現況僵化的動保行政體制與有限的人力,該怎麼辦? 

「最難的其實是組織的設計跟資源增加;最容易的層次是,直接提供公務員錢讓他去做事情。或是增加人員,就是用所謂的約聘顧方式。」吳宗憲說著,相較於增設正式員額會涉及的薪資、退休金等長期預算考量,增加計畫預算來增補臨時或約聘人員相對彈性許多,且可隨著年度計畫做更動,目前大多數縣市收容所都是透過這種方式來解決人力問題。

但也會面臨,相關工作福利與薪資待遇並不具特別誘因,且前景、升遷制度不明的情況,造成職務流動率高,抑或聘用的人員素質水準不一。桃園市推廣動物保護協會前秘書長劉盈如也表示:「很多縣市還是靠增加臨時人力預算,以達到法規的要求,如果是以臨時工的話,薪資可能是最低薪資兩萬四左右,照護員流動率就會很大。」在低薪、工作性質多為沈重勞務,且可能需負擔受傷風險,大多也很難吸引到有志之士。  

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收容所工作人員薪水非常低,而且他本身的知識教育並不一定具備犬貓行為概念,但他面對的是動物,你會很想教他,但是他一副我就是來清大便、餵食的,你跟我講這麼多幹什麼?」會思考的狗行為專業獸醫師林瑋真觀察分享道,人員缺乏專業度之外,最致命是缺乏對於相關培訓的熱忱。

陳庭毓也表示,「不應該是我們一直在外面喊:你要怎麼樣做,如果說動物福利的概念是在人員心裡面的時候,他是可以從內而外推動很多事情,讓動物跟人過得更好。」

對於收容所的人員來說,如何克服這樣的僵局? 

洪惠雅認為,最主要是能否找尋到團隊的向心力、營造好的工作氛圍與環境,給予後盾的支持,「我覺得人員如果肯花自己的時間學習,我就會盡量推薦他們、幫忙寫推薦公文,讓他們有被市長親自表揚的機會,越有成就感在這工作上就越願意付出。然後一起幫忙,動物數量較多就一起打掃,別讓他們覺得孤單。」 

除了團隊內的協作外,現況下應盡可能爭取更多資源,桃園市動保處長王得吉提到,「以桃園這幾年,市長對動保這塊,不論在經費挹注還是在人力這塊,他完全支持,這很重要啊!扯到地方的財政,有些縣市財政可能很不好,怎麼有辦法去支應到這麼多的錢?這麼多人力經費都是錢。」動物福利的關鍵是由人給予,卻也要取決於這些人能否得到相應的首長支持。 

困境中面臨負評的人員們,如何前行? 
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而當收容所總是以有限的資源與未到位的人力,卻又負擔龐大的動物照護時,不僅動物福利無法提升,也會造成負面的影響,陳庭毓認為:「我們政府的動保法告訴飼主應該怎麼做,但收容所管領了這麼多動物,動物福利都沒有辦法達到最基本的要求,不管是生理或是行為上的需求,其實就很難去說服民眾要落實飼主的責任。」收容所應是民眾飼養動物的典範,而非民眾攻擊、唾棄的對象

劉盈如也提醒,收容所的動物生活品質也會與認領養狀況環環相扣,當動物狀況不佳、人員也難以介紹動物的習性與行為特徵,往往民眾更可能因此放棄領養,甚至走上購買一途,與原先政策上想透過鼓勵民眾認養收容所犬貓,一同解決流浪動物問題背道而馳。

外部的負面評價,對於所內的一線人員而言也會產生負面的影響,不同編制、預算的收容所,能做的事情、照護動物品質也皆不一定。面臨輿論,收容所間的評比也會造成人員的莫大壓力,南投縣公立動物之家的黃捷美獸醫師就分享:「很多時候我們不能很大肆張揚說,我們做了什麼。因為別的縣市做不到他可能就覺得說,你們在找我們麻煩,你們做得到啊,我們就真的人力不夠、比較窘迫。」  

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面對此僵局,吳宗憲提到,在收容所人力預算條件不同導致不同動物福利狀況下,各收容所應有不同的標準,「在目前有限的資源下,盡量把動物福利做好,盡量是盡到什麼量?每一個地方的狀況真的都不一樣。」也就是訂出基本的條件後,進階設定可以透過各收容所擁有的資源、人力來做彈性安排。

此外,當各收容所狀況與標準不一時,很重要的一點是在於民眾,能否擁有「務實的標準」,對收容所資訊有正確的了解。陳庭毓認為,像是如何管理動物、評鑑各收容所的標準等方面的資訊公開後,有助於讓民眾了解收容所困境,給予協助;但同時,民眾端的動物福利教育也很重要,以免錯誤的解讀形成對收容所的負面傷害。「有一些外部刺激時,收容所會變革的比較快、進步比較快。」

資訊公開對收容所而言很可能是雙面刃的影響,當收容所面臨來自民意的比較,最終仍取決於能否得到地方縣市長官的後援,若處於收容戰場的人們缺乏支持卻又飽受批評,流動率下也可能讓收容所既有問題更陷入膠著。 

唯有人好了,收容所才有機會更好。 

延伸閱讀:【等家的每一天3】收容所滿載,動物何進何出?

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