【窩講堂】流浪動物問題這樣看—流浪犬源頭管理策略（下）

八月份的窩講堂，與當代動物思潮讀書會合作，邀請來自公部門和民間的講者，針對議題框架、執行方法、實務推行難題，一同畫出流浪動物源頭管理的方向，若還沒看過（上篇）可先點此閱讀「【窩講堂】流浪動物問題這樣看—流浪犬源頭管理策略（上）」

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上ㄧ篇報導我們從公部門的觀點，以總體規劃的角度看台灣流浪動物的源頭管理。除了公部門的聲音外，論壇中也有許多來自民間團體的講者，各自在關注的領域為流浪動物問題努力。讓我們來聽聽這些講者的觀察。

民間的理念—「源頭管理」的民間力量

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一、動物保護團體與政府合作稽查經驗談

臺灣防止虐待動物協會調查專員黃稚惠

「我們面對人的時候比面對動物的時候多，動物其實是很好理解的，難溝通的都是人。」

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民間和政府合作稽查、相輔相成

在臺灣防止虐待動物協會（TSPCA）工作，黃稚惠分享協會與政府合作稽查動保案件的工作心得。SPCA 承接民眾通報，當有疑似動物虐待的案件發生時，第一時間趕往現場調查蒐證。不過因為昰民間團體，無法像政府單位一樣執行公權力，只能先和飼主、報案者溝通、蒐證，將事件始末整理出來，讓政府後續接手法律部分。

稚惠舉例說明民間團體和公部門的性質和行事內容差別：

主管機關

執行公權力，對飼主進行開罰
若有需要可查詢個資（例如：一塊地上有無主犬隻，可調閱附近居民資料）
經費預算相對穩定

民間團體

給予飼主較長期的觀察、合作、幫助
與主管機關是合作關係，但是也具備監督責任
可勸募資源或招募人力（如：調查志工）來協助案件

正因為行事方法不同，兩者若能合作共事，便能彌補各自不足。然而稚惠也坦白地提到，雖然與政府合作，不是所有遇過的動保員都善盡職責，他就遇過不太想管事的動保員，打電話通報案件時竟告訴稚惠「這樣不算虐待」，直到稚惠說要拿動保法條出來查，對方才趕緊改口承認案件。「民間團體有監督公部門的責任，遇到不負責任或推諉了事的動保員，一樣大力監督！」

（圖片取自TSPCA官網）

稚惠談到曾與動保處一同破獲一處位於北投的非法繁殖場。當時有民眾在山區聽到奇怪的狗叫聲，就向SPCA 報案，SPCA 前往查看，然而因為是私人土地無法隨意進入，便通報台北市動保處，請動保處依據這名民眾的證詞向檢警單位申請搜索票，後來以搜索票成功進入該土地，發現果然是一家大型非法繁殖場，有三百多隻品種狗。

過程中，SPCA 扮演連繫民眾和政府的之間的橋梁。稚惠提到由SPCA 協助以及民眾自己報案的差異：「我們會教導報案者如何處理疑似非法案件。政府部門接到報案電話時，也會跟民眾說明要怎麼蒐證，但是沒有時間講得那麼細。我們的話，就會透過E-mail、電話去仔細教導報案者如何蒐集證據，也會透過以前的法律經驗去和縣市主管機關、承辦人員溝通，就能讓案件處理得更快、效率更好。」

北投繁殖場案後來帶出了三百多隻狗，因為數量龐大，收容所難以消化，SPCA 便舉辦送養會，前後將三百多隻狗幾乎全數送出，也設定認養人的門檻和追蹤機制，確保認養人有負起照顧動物的責任。這些細緻的處理過程，如果單靠動保處，可能就做不到相同的效果。

「公部門常以沒有人力、沒有資源、沒有時間為原因，不去執行救援或安置的行動，而民間部門相對沒有包袱，又有較充沛的人力動能和熱忱，政府做不到的，就讓民間來做。」

第一線與飼主、報案者溝通

為了實務調查的需求，SPCA的調查員們需要對動保領域有充足而嫻熟的背景知識，能夠對「疑似違法」的情境很快做出正確反應並且行動。不只是動保法和野保法，連媒體規範、廢棄物清理管理法、社會秩序維護法等都需涉獵，因為流浪動物並不是單一面向的議題，而和各種社會問題脈絡息息相關。

調查員們蒐集初步資料後，便和地方主管機關（各縣市的動保處、防疫所、防治所）合作，進一步調查案件。

「為了出一口氣而爆發，是幫不到動物的。」

去瞭解飼主行為背後的困難，以「我來幫你」的柔軟態度取代攻擊性的言詞，專注在「人」遇到的問題而非一味「動物如何如何」，一旦能打開對方心防，幾乎所有困難都可以化解。

稚惠分享結束後，黃宗慧老師接過麥克風，說了一句發人深省的結語。在處理流浪動物議題的過程中，常常遇到很多覺得無力的時刻，然而滿溢的情緒並不會把事情推往更好的方向，只是徒增不同想法人群的對立。為了動物長遠的好，動保人要冷靜下來，讓「溝通」扮演最根本的角色，才能從源頭改善飼主不當心態，並讓民間與政府的執法合作更加順暢。

完整簡報

黃稚惠的源頭解方為何？

民間和公部門從不同方法切入，共同合作稽查違法繁殖和不當飼養
民間團體善盡監督公部門的責任，避免主管機關推諉卸責
無論何時都要敞開溝通，不造成飼主及動保調查員彼此對立

延伸閱讀：有問題的從來就不是動物，而是人。

動物保護警察制度

臺灣動物新聞網記者李娉婷

「關乎生命的事，我們往往壁壘分明，且操之過急。」

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「動保警察」乍聽十分新奇，卻是許多國家已經開始起而行的動保策略之一。娉婷是臺灣動物新聞網的記者，她分享國外的動保警察案例，作為流浪動物源頭管理的思考方向。

顧名思義，動保警察是專門處理動保案件的警察。動保警察是專職人員而非任務編組，熟悉動物法規，具有和一般警察相同的執法權，必要時可申請搜索令、訊問要犯等。

荷蘭 —— 第一個有動保警察的歐洲國家

娉婷介紹了幾個國際上較為人知的動保警察案例，從動物福利行動較早的歐洲開始。荷蘭是第一個有動物警察的歐洲國家，於2011年上路，管理寵物、非農場經濟動物、動物走私等案件。這個計畫納入許多構想和專案，執行起來非常燒錢，至今花費了12億歐元，約等於臺幣400億歐元，龐大支出讓在地政治人物對計畫態度趨於保守。

另外，雖然名義上是專職警察，但是荷蘭就和世界許多國家一樣，面臨警力不足的問題，動保警察也常常調去做一般警察的案件。除外，就像在臺灣一樣，動保警察少不了面對民眾的訕笑，被譏諷為「天竺鼠警察」（臺灣則有所謂「毛球警察」的稱號）。不過警局發言人對此做出很有智慧的回應：「我們不拿生命開玩笑。（We don't make fun of it.）」

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（圖片取自簡報）

因為警力人手不足，就像臺灣 SPCA和公部門合作稽查一樣，荷蘭也有民間動保團體的調查員，和動保警察合作破案。在經濟動物的調查部分，則由荷蘭「食品及消費產品安全局」合作開單。歐洲整體而言對經濟動物福利要求較嚴格，因此經濟動物的勘查也是很重要的面向。

挪威——超迷你試行計畫

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挪威在2015年時，由農業部和法務部合作，宣布試行一個 3年的動保警察計畫，整個計畫由三名核心人員組成；一名法務專家，一名調查員，一名協調員，預算為台幣一千萬左右。

聽到這裡，是否覺得有點驚人—只有三個人、一千萬，就想處理好整個國家的動保案件？

其實，這個計畫有著明確的方向—不是在前線稽查，而是要確保民眾通報的動物虐待案件能夠成案，虐待動物的嫌犯能獲得起訴與制裁。這樣的方向或許很值得臺灣借鏡；論壇第一天，新北市陳處長就曾多次提到，在前線辛辛苦苦稽查、逮獲犯人和物證，最後到檢察官和法官手上變成不起訴或無罪放行。雖然挪威這個計畫人手不多，但若能好好協調司法和動保部門，攜手合作打擊違法案件，便已經是推動動物福利的一大進步。

德國——第一個將動物入憲的歐洲國家

德國在處理流浪動物問題上常為人稱道，德國憲法在2002年納入了動物保護的概念，也是第一個這麼做的歐洲國家。井然有序並且執行透徹的動保法條，讓德國街頭很少見到流浪動物。德國的動保警察由一般警察擔綱，除了虐待和棄養之外，民眾對於同伴動物以外的動物福利也具有意識。

美國、英國——因地制宜，與民間合作

美國地廣，各地社會型態不同，動保政策也須因地制宜。在美國堪薩斯州，動保警察基本上˙在做動保檢查員的工作，有持搜索票進入民宅的權力，特別的是也會進行不當獸醫師的稽查。在美國洛杉磯則成立了「虐待動物特別工作組」，屬於洛杉磯警隊的一支，將重度及輕度虐待動物案件移送法辦。英國則類似荷蘭，由英國RSPCA成員和動保員合作，共同調查違法案件。

臺灣——警察和動保員人力短缺

回到臺灣的情況，臺灣無論警察或動保員皆人力不足，倚賴著與民間團體的幫忙才能順利辦案。娉婷特別以前陣子受害的街貓「大橘子案」為例，指出因為制度的設計，民眾和警察所想像的行事方式其實有很大落差。

動保報案過程中，警察在接到動保機關的確認前，常不會做出任何行動，反之報案民眾可能如熱鍋上的螞蟻，急著希望警方去逮獲嫌犯。許多民眾以為去和警察「報案」，警察就會展開行動；事實不然，可能警察只是寫下了「工作備忘錄」，卻沒有發給民眾「報案三聯單」，這表示警方並沒有讓案件「成案」。以大橘子案為例，目擊證人在事發後馬上前往報案，卻花了三個小時和警察溝通，警方方才協助調閱監視器並寫下備忘錄，目擊證人便以為已經成案，但是事實上並沒有。又到了隔天，娉婷和其他人到報案的分局確認是否成案，警方卻一直認為動保不是警察的業務，又拖過一整天，才等到報案成功、動保員趕到。在這耗掉的一天裡，該名虐殺的同學已經前往其他地方將貓咪棄屍。這樣冗長的過程，不只顯現出警局和動保處橫向聯繫的問題，也浪費非常多人的時間和社會資源。

娉婷指出，大橘子案中也有動保員人力不足的問題，沒有辦法第一時間讓警方聯繫上，拖慢了整個流程。在臺灣整體缺乏警察和動保員人力的情況下，成立專職動保警察基本上是不可能的事。最後，娉婷沒有給出解決源頭問題的答案；然而，如果能先處理動保員和警察人力不足的問題，讓辦案流程更加順暢，或許已經能夠透過動保法的執行，減少違法案例。

完整簡報

李娉婷的源頭解方為何？

借鏡各國動保警察案例，找出適合臺灣民情和資源的制度設計
加強警方和動保部門的聯繫溝通，在辦理動物案件上更加積極

延伸閱讀：關乎生命的事，我們往往壁壘分明，且操之過急。

看不見的源頭：動保教育的起點與目標

臺灣動物平權促進會理事長林憶珊

「教育是解決流浪動物問題的源頭。」

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憶珊是台灣動物平權促進會的理事長，長期推廣動物生命教育。她指出，講到源頭管理，許多人會開始談 TNVR、繁殖場管理、寵物戶籍登記等，很少人提到最根本的源頭—教育。然而，教育卻是最重要且困難的面向。以曾經討論得沸沸揚揚的移工吃狗為例，因為根本價值觀不同，才會出現吃狗情況。棄養也是相同情形，唯有透過觀念的教育，才能從根本改變民眾對生命的看法。

生命教育應從小開始，引導孩子知道，自己有權利在日常生活中選擇對動物友善的行動，培養悲憫心和仁慈心，以及對生命負責任的態度。美國人道協會已研究證實，生命教育確實對孩子的想法引起效果，因此動平會將注意力放在校園生命教育上。

學校中的生命教育

校園中的生命教育目前多由各校輔導處負責，大多針對自殺防治、憂鬱症、消防演習、老人關懷等主題著手，很少提到「動物關懷」，可能是老師自己也未受過動物教育方面的訓練。

不過，已經有老師自己將愛護動物納入生命教育。例如：何瑞瑩老師在鯊魚保育課程中，讓孩子知道魚翅害鯊魚所付出的犧牲代價，便有孩子發起不吃魚翅的行動，且自發地做海報來推廣觀念。

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（圖片取自簡報）

另外一個例子是杜美慧老師的校犬教育，讓同學接觸校犬，作為生命教育內容，也讓孩子去練習同理心和關懷。同時，孩子回家會和父母分享心得，便能進一步影響父母對動物的觀感，從原先只認為「好髒、好危險」，轉而認同校犬並沒有那麼可怕。可惜校犬計畫後來因狂犬病爆發，而無法繼續推動，讓孩子們少了實際與動物互動的機會。不過從這些教學案例中可知，孩子對於認同的觀念是有行動力的，並能在回家後教育父母的觀念。校園生命教育的成果雖難量化評估，卻是「尊重生命」觀念的重要基石，並能藉由孩子的參與而擴散出來。

憶珊提到，教育課程中有時候會進行一些體驗活動，讓孩子感受動物被束縛、關籠、棄養流浪的感受，孩子其實會對活動有所回饋，並打從心裡希望能幫助動物。這就是預防的工作，比起救援等後端工作的重要性，有過之而無不及。

「我們很多政策試圖去改善動物，但其實『人』的改變更重要。」

憶珊說道，從事教育推廣，只有自己知道過程中有多困難，且很難被外界看見與肯定。同時，動物教育的內容也要時時檢驗，避免落入「接觸動物就叫生命教育」的框架。

到動物農場餵食動物、看動物展演，並不是真正的動物教育，對待動物的價值觀才是最重要的。因此，動平會推動的生命教育，以體驗動物感受、記錄影片等真實呈現動物遭遇的方式，讓孩子體會從流浪動物、展演動物、經濟動物的角度看世界，去意識自己喜不喜歡這樣的對待，如果不喜歡，又能怎麼幫助動物不再受苦。

另外，憶珊認為公立收容所除了動物收容的功能之外，也可以成為生命教育的場域，讓學校老師帶孩子到收容所，實際體驗流浪動物的生活環境，也加強不棄養的觀念。

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（圖片取自簡報）

「民間能做的很多，只要有一個重視動保的老師，就能對整間學校幾千個學生發揮影響力。」憶珊總結道。要解決流浪動物的源頭，基本功不可少，只有透過教育將議題擴散，才能讓更多人投入對動物的關懷。

完整簡報

林憶珊的源頭解方為何？

推動校園生命教育納入動物面向，由各校輔導處及老師帶頭成為改變的力量
將公立收容所認證成動物教育的場域，讓學校老師帶學生實地瞭解動物問題
公部門動保預算分配上更重視「教育」，和民間團體合作，從校園根本改變源頭

尋找臺灣動物保護的最大公約數

桃園市推廣動物保會協會理事長劉盈如

「動保團體喔？嗯，就是愛貓人士囉，不好意思哦，我們這邊有些選民服務要抓貓抓狗，不太有辦法跟你們合作。」

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盈如在開場時講述動保運動近年遇到的瓶頸，並指出要改善動物處境，執法的落實是最重要的基本功。20多年來，臺灣動保法已經三讀通過十次，近年半年就修法一次，立法速度很快，執法卻遠遠趕不上立法的角度，民眾對繁複的法條內容霧煞煞，觀念也還沒跟上。

盈如提到，民國99年到嘉義民雄收容所，看到奄奄一息、只靠廚餘餿水維生的狗；去年她到台北一間私人狗場，同樣悲慘的情況似曾相似，有些營養不良的狗甚至已經死掉了。雖然五六年來，多次修法加強動保法的內容，動物的處境卻沒有真正具體的轉變。不禁令人想問：動保運動似乎是不是遇到天花板？

盈如認為源頭管理的三大方向—「狗口掌握、生命教育、立法及執法」，已經是明確的方向，然而實際執行起來卻窒礙難行，不同團體之間的對話困難重重。包括以下現象：

家犬、家貓的「監理制度」太過鬆散，寵物登記和絕育率低，飼主教育不足
關心動物議題的民眾仍然太少，屬於邊緣議題
公民參與空間侷限，政策遊說的難度高
動保人士內部各有主張，不擅接納他人意見，難以整合力量
圈外人認為動保人士是一群「愛狗貓的人」的刻板印象，使專業形象難建立
缺乏資料累積和田野數據，在議題上難以用「科學」施力，只能「以愛為名」
病理解剖、鑑識學、動物行為學等動物專業學科的知識沒有跟上，動物虐待案件難以舉證成案
安樂死和TNR兩大議題的倫理及實務爭議

盈如認為，要避免多頭馬車執行力不彰，解決問題勢必須由「共識 → 方向 → 策略 → 計畫」，一步步凝聚眾人的想法與力量。

動保預算分配：多少資源花在源頭管理？

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「絕育和寵物登記，是最普遍的共識。共識都有，為什麼我們還是會多頭馬車？」

有了共識卻無法徹底執行，背後原因可能有很多，包含：主管機關卸責、承辦人員心態問題、執行預算和人力不足、專業訓練不夠、行政首長不支持、社會大眾不支持……

盈如從今年六都的動保預算編列，探討公部門在源頭管理的執行上是否有心解決問題。從表中可發現，六都每年總預算不同，但相同的是，花在動物管理的預算都非常低，僅有千分之一或千分之二，而且大多花在禽流感、豬瘟等經濟動物疫情上，編給流浪動物源頭管理或後端處置的預算占千分之一中的不到一半。

預算是一塊有限的餅，如果別處多增加了支出，勢必會擠壓到其他面向的分配。盈如提出，假如動保人士不只關心流浪動物，也把焦點延伸到政府處理經濟動物的方式上，改善經濟動物的處境和問題，錢回來了，人力回來了，流浪動物問題也會有更多資源去改善。「福利問題是環環相扣的。」盈如舉例說道，當桃園政府一邊說沒錢處理流浪動物問題的時候，一邊又增列、自辦了八項非法定必要的福利支出，拉高了社福支出比例。就像吳宗憲的調查中提到，民眾不會說自己不關心動物，但是要把自己的一部分福利撥出來幫助動物，有多少人會願意？盈如用預算大餅的例子說明，當政府說沒錢、沒人的時候，其實有許多換位思考的角度，去討論問題的癥結和解決方法。

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（圖片取自簡報）

多關心其他事情：平行機關的橫向溝通問題

延續「問題環環相扣」的觀點，盈如提到應整合其他公部門機關，一同來解決動保問題。

「我們常常聽到的苦水是：其他單位（司法、檢警機關）都不支持我們（動保機關），這看起來是個動保的困境。既然如此，我們有沒有可能不只關心動物，也關心其他單位，是否負起應付的行政責任？」

盈如舉桃園市寵物業的例子而言，桃園市合法和非法繁殖場眾多，許多設在住宅區，衍生大量虐待動物的問題。為什麼設立繁殖場的門檻這麼低？其實，設立繁殖場的法定門檻並不低，不但要先向經發局申請商號登記，還要和動保機關、建管處、都發局等機關申請勘查，確定空間配置符合動物福利和消防安全規範等。然而實際上，許多單位只要求書面審核，申請書或許看都沒看過一眼就批過了，更不用說現場勘查。當我們說動保單位未落實執法的時候，其他相關單位自然也需要被檢討，否則只改善了一個機關，其他機關敷衍了事的問題仍舊繼續存在，一再落入「執法不彰」的鬼打牆。

盈如又提到另外一個例子：長久以來，動保和司法部門在動物虐待案件上彷彿站在不同立場。常常見到動保員和民間團體辛辛苦苦地埋伏、舉發，到了司法檢察單位，卻被法官輕判或被檢察官不起訴，讓動保人士忿忿不平。因為動物沒有發聲的機會，犯案人的說詞常單方被採用。不過如果從其他角度來看問題，或許動保機構在現場蒐證、樣本採集、醫療報告等證據的處理上，也有很多進步空間。每個案子都有能夠細緻探討的地方，不應每次都執著於司法「重重提起，輕輕放下」的形象，應該去想問題的關鍵及解決方法，否則只會造成社會上更多對立，每個人縮進自己的圈圈裡，更不容易寬容接受他人的想法，並且讓動保運動更加邊緣化。

政府資料公開：民間力量投入的第一步

盈如提到政府資料公開的問題，認為公開資料是民眾參與解決問題的重要過程。她舉各縣市年度動保預算的資料為例。

「在新北市這邊，我在它的網站和主計處的網站上，找不到任何（關於動保預算）的運算細目，我根本無從去分析源頭做多少事、末端又做多少事、花了多少資源，這點我是覺得非常很可惜的地方。如果政府希望民眾的力量一起來支持動保機關找錢、找人，至少要把這些預算細目公佈出來，讓大家知道政府的困境是什麼，可是實際上的狀況是看不到，那民眾的力量如何參與、支持？」

就算是有公布資料的其他縣市，也只有非常粗略的大略資料，例如台北市的預算分析，也只能分析到一級主管機關的粗略資料，沒有任何二級主管機關的預算資料，更不用說計畫型的分析。「在資料不夠公開的狀況之下，公民參與是非常受限的，我們談的動物保護其實就是很浮的東西，很概念化，無法深入。」

動保不只是關於動保，動保人要擴大視野

盈如最後說道，動保運動其實可以跨出動保的圈子，將關心拓及其他社會事物，因為社會議題其實都是連在一起的。舉最近吵得沸沸揚揚的一例一休為例，從歐洲的情況可以看到，歐洲不像亞洲有超長工時，民眾有很多的時間去思考、去參與各類型活動，也帶著寵物走出去戶外，去生活。人的福利好了，動物的福利也會好，勞工運動跟動保運動其實有著可以串連起來的連結。

其他像土地徵收、都市規劃等都市開發議題，也跟流浪動物議題息息相關。人權議題、婦女權益、性別平權等，也在在探討不同族群之間的權利問題，本質上也都互相串連。當尊重個體權利的環境打造起來，動保提倡也不會再那麼困難重重、孤軍奮戰。

「也許我們對內尋求共識的時候，我們也可以稍微退開一點腳步，跳開我們原本所在的位置，去看更大的環境裡面發生的事情。既然流浪動物是一個公共議題，公共議題都是環環相扣的，當我們看到更多，或許就可以找到更多資源，一起放進來解決問題。」