撰文|羅奕儒          設計|邱泰元、馬紹妤          編輯、攝影|蘇于寬

特別感謝|台灣動物新聞網|報導協力#

驅車前往新北市中和公立動物之家(以下簡稱中和收容所),駛離市區後,還需經過蜿蜒的山路而上,中和收容所的志工笑說:「這是個叫計程車都沒有人願意來的地方。」而事實上,台灣大多數的收容所都是位於這樣偏遠的山區、郊區,甚至於垃圾場旁,被世人遺忘的動物們就在這樣乏人問津的夾縫中,尋求生一線生機。

2017年2月,醞釀三年的零撲殺政策正式上路,但對大多數關注流浪動物的人而言,這樣的結果,卻是一則以喜一則以憂。喜的是,台灣動保政策向前跨出的一步,將免去未來收容所內健康動物面對人道撲殺的命運;但憂的是,我們真的準備好了嗎?第一線收容所準備好了嗎?達成這樣結果的背後,又會不會造成更多的問題?

零撲殺後的數量緊繃#

問題一、無法反映在數據上的實際困境#

還沒踏入中和收容所,震耳欲聾的犬吠聲已先入耳,走近一看,除了室內的籠舍外,走道間也擺滿了一個個單獨的籠舍,裡頭鋪了看似舊衣的布料,想必是為了即將面對寒流的動物做好最基礎的禦寒。所內獸醫師黃繼霆醫師表示:「中和收容所內動物目前維持在270隻左右,過去執行安樂死時則能維持在200隻左右,現在來說,雖然還未到最適收容上限,但其實照顧上已經相當吃力。」

收容所爆滿、人力不足,問題同樣出現在其他縣市,走訪全台並完成《全台公立收容所調查報告》的社團法人台灣防止虐待動物協會 (TSPCA) 研究部門暨教育專員邱于軒就表示:「目前幾乎所有收容所都是超收的,尤其提前開始實行零撲殺的縣市更是如此。」零撲殺政策上路之後,長期維持在緊繃狀態的收容所該怎麼辦,成為各界擔憂的重點之一。

然而,根據農委會統計資料來看,105年底各地收容所的在養總量低於最適收容量的總量,分別看各縣市的狀況,在12月底也僅有1/3的縣市在養量高於最適收容量,似乎並無所謂嚴重超收之現象。現實真的是如此嗎?是動保團體們過度擔憂,還是數據並未反映實際狀況?

事實上,在養量的數據過去並未出現在農委會發布之「公立動物收容所收容處理情形統計表」中,一直到去年11月才增列此項統計數據,因此無法和過去狀況做比較。

而實際狀況來看,最適收容量的標準是以收容所內能放置多少籠舍作為基準,而非人力、資源的綜合評估,若只是單純擴建收容空間,其實只會加重工作人員的工作負擔。另外,在各地的收容所中,有些動物並未真正被領養,而是待在配合店家、動物醫院作的「認養站」,這樣的數據也不會列入在養量。甚至有些動物情況危急時,收容所的志工會協助先認養帶出犬貓,也造成數據和現實狀況的落差。

問題二、認養瓶頸,多元認養能成為解方嗎?#

近年來,隨著「領養代替購買」的觀念漸漸普及,會選擇到收容所認領動物的民眾也逐年增加,根據農委會統計,2013年後全國公立收容所每年的送養總隻數皆可達5萬隻左右,算是成效不錯。然而,家戶認養的形式雖然目前成為紓解所內動物的途徑之一,但終有漸趨飽和的一天,行政院農委會動物保護科江文全科長就坦言:「認領養率其實有天花板,目前全國認領養率約73%-75%,明顯已經到高原期,能突破的有限。」

因應這樣的認養困境,中央與地方政府紛紛祭出多元認養方案,江文全科長強調:「各地動保機關需因應各地的環境與民情提出不同的方案。」訓練成工作犬與果園、魚塭、派出所、監獄等配合,也成為未來努力的方向。

台北市動物保護處嚴一峰處長則提到,不管是農委會還是各地動保機關,目前都在協調放寬土地使用分區的限制,希望讓過去是農業區、保護區的土地可以設置狗場或是收容所。台北市也計畫推動「寄養家庭計畫」,在其他收養機構飽和的狀況下,提供照顧費作為誘因,在民間尋找短暫的寄養家庭,不但沒有土地分區限制與大量照養的問題,若經過訓練,還能確保動物照顧的品質。

但黃醫師提醒:「多元送養雖然能增加動物被認養出去的機會,但很多方案其實還是試驗性質居多。」像是法務部矯正署新竹監獄自2006年起試辦監獄犬計畫,受刑人一方面照顧流浪犬,一方面學習訓犬技巧,成果雖頗受好評,但至今仍無其他監獄跟進;而目前部分地方政府大力推動的校園犬計畫,實際執行上也面臨許多的挑戰。

問題三、被民間收容所大量認養衝高的認養率#

問起目前收容所內的認養率,在看似大幅成長的認養率背後,黃醫師無奈解釋道:「目前各收容所的認養率數字看起來雖高,但其中很大部分是由民間狗場大量認養,而非民眾認養。」

大量將狗送到民間狗場,其實是各縣市政府目前控制所內數量很重要的方式,像新北市政府就長期與赤慶法王配合,挑選適合的犬隻送往南部的狗場,透過大量認養紓解所內的在養量。據公視新聞網報導,農委會對此表示,過去兩年由民間狗場或動保團體大量認養的犬隻,大約佔整體認養數的19.5%,但也有些縣市極度依賴大量認養,像是嘉義佔了70%,澎湖縣雲林縣也佔了50%。

當收容所的犬隻大量地被送往民間狗場,這些狗場卻是缺乏管理與監督的機制,犬隻收容的環境與動物福利也沒有明確的規範,去年嘉義縣收容所就於犬隻運送往南部狗場的過程中發生悶死事件,在近期出爐的監察委員調查報告中,也揭露民間狗場在養量與入所量不符的疑雲。而2/14,更是驚爆台南市5個動保團體涉嫌「以人頭詐領政府補助」。若長期施行這樣的方式是否只是將問題掩蓋?會不會成為零撲殺政策後的下一波未爆彈?

延伸閱讀:下一波未爆彈——從民間狗場談動物收容之殤

另外,中和收容所這幾年執行的狀況中,送往狗場的犬隻會優先挑選認養上比較困難的犬隻(黑犬、中大型成犬),但都還是以健康的犬隻為主,老病殘犬多會留在收容所內;有些狗場甚至要求須經過四合一檢驗確保健康,若是有行為問題發生也會被送回。

「到最後收容所裡都是送不出去的狗,這其實是一個惡性循環。」黃醫師憂心地說。在收容所內,病殘犬的照顧會花費工作人員與獸醫大量的心力,而較兇的狗不只會咬傷其他狗,對於清洗籠舍的工作人員也是相當大的威脅,這樣的情況下即便犬隻數量控制住,收容的品質也相對低落。

民眾多認養幼犬,但遭棄養獲通報捕捉的大多是老病殘犬,只能在收容所內終老。

問題四、防不勝防,令人頭疼的棄養與假拾獲真棄養#

「入所數量仍然很高,且民眾棄養比例非常高,零安樂政策讓大家更放心地棄養。」談起棄養現況,新屋收容所志工Zoe有些悲觀,無奈之餘,更有著心有餘而力不足的感慨。

根據目前動保法的規定,任意在外棄養寵物者可處3-15萬的罰鍰,但同時,若因故無法繼續飼養的寵物可以送交到公立收容所,也就是所謂的「合法棄養」。而當零撲殺政策上路後,收容所不再因數量管控執行安樂死,會不會因此讓原本懷有一絲顧慮的飼主放心棄養寵物,成了各地收容所的難處之一。

關於合法棄養,各縣市的動保機關通常會依據當地的狀況制訂詳細的細則,像是有些地區便設置不擬續養規費,金額從800元到3000元不等;另外,也有要求若是不擬續養,必須完成健康檢查、寵登、結紮與疫苗施打;必須經過一段時間的媒合尋求認養機會後才能入所等。類似的規定,其實都是希望降低民眾衝動棄養的比率,但其實這些都是非常末端的手段,回歸到問題本身,飼主的責任教育其實才是重點所在。

 當各項數據如(不擬續養、通報捕捉等)都在下降的同時,拾獲數據卻提升了。

另外,對於各地收容所而言,另一個比較棘手的問題,大概是「假拾獲真棄養」的狀況。黃醫師就提到:「因為不擬續養的規定變多,一些沒有施打晶片的飼主會宣稱是拾獲送交來規避,這其實無從管理。」依統計數字來看,目前中和收容所的入所動物拾獲比例已經高於不擬續養的比例。而在全國各地的統計數據來看,雖然各收容所的狀況各有不同,但以整體數據來看,從104到105年度,各收容所的進所數和不擬續養數字皆降低的狀況下,拾獲數量卻是有明顯增加,推測也和假拾獲真送養的現象相關。

因應這樣的狀況,2016年4月,彰化縣動物防疫所要求民眾若是拾獲犬隻,須先到警局備案、填寫拾獲單,以證明犬隻確實是「拾獲」而非自家所有,巧妙運用了違法民眾在執法單位前容易心虛的心理,短時間內遏止了棄養亂象。然而,這樣的規定卻增加了警察單位的業務量,最終因跨單位的配合失敗,實施五個月便終止。目前彰化縣改採行「非本人飼養切結書」的填寫,雖然效果不及與警察機關的配合,但至少多了一層把關。

第一線收容所的真實困境#

問題一、業務繁雜,人力匱乏,以及頻繁流動的基層人員。#

《動物收容處所設置組織準則》建議,收容所每收容40隻動物,設置工作人員1人以上;每100隻動物,設置獸醫1人以上,不過能達成的收容所寥寥無幾,根據動物新聞網整理的資料(如下表),2016年每月平均收容數與管理人力的比例,日常照護人力比未達此標準的共有十個縣市,若是加上獸醫師與動物比例,人力比與醫病比皆未達標準的共有五個縣市,包含桃園市、新竹縣、彰化縣、南投縣與屏東縣。雖然動物的狀況並非完全取決於人力多寡,但長期的人力短缺的縣市,受影響的恐怕不只是所內動物,更包含工作人員的身心狀況。

人力不足外,另一個問題點在於,獸醫師與動保員同樣面臨業務繁雜的狀況。收容所的獸醫師每日除了察看動物狀態、看診、施打疫苗、植入晶片與執行手術外,還需處理其他行政事務與稽查案件;而所內動保員除了動物的日常照顧、籠舍清潔外,還必須要處理行政事務、與民眾溝通、導覽等,有些地區的管理員還需同時兼任「動物保護檢查員」,而根據江文全科長提供的資料,105年12月動保檢查員總人數181(專職88、兼職93),但同時105年全台民眾申訴檢舉及稽查案件總數110,351件,平均每人每年必須處理600件。

收容所內工作繁雜,人力卻相當吃緊。

在此同時,所內動保員的薪資水平不高,招考進入的動保員依據職等領取23,000或26,000的薪水(還需扣除勞健保),僅有非常少數人可以領到30,000多;農委會加強動物保護行政效能計畫的補助薪水更是低,技術短工的日薪只有990元。工作辛苦,薪資又不高,造成各縣市動保員流動率其實都不低。

延伸閱讀:源頭的源頭——動保行政人員的結構性困境(下篇公開)#

問題二、從閉門造車到資訊公開,收容所的透明化之路。#

過去收容所管理上較封閉,資訊多對外有所保留,但這幾年其實已有明顯的改變。對比當初拍攝《十二夜》時的樣子,導演Raye提到:「政府、民間與收容所這幾年都有天差地遠的改變,現在幾乎無法想像2012年是什麼樣的氣氛。」一些收容所在這幾年開始會敞開門歡迎民眾參觀、認養,志工隊、動保團體、媒體的進入也讓外界了解收容所真正的樣子,但在同時,仍是有部分收容所態度強硬、行事上也相對保守。

位於屏東科技大學內的屏東收容所,目前由縣政府委託屏科大管理,所內清潔、行政事務辦理多交由修習實習課的學生以排班制輪班。今年年初,窩編實地走訪,參觀的過程中由實習生帶領參觀,但室內有一區卻無對外開放參觀,TSPCA在去年的走訪計畫中,也先是遭拒,之後由議員王育敏協同要求才得以進入。另外,對比其他收容所會希望民眾能多拍照協助轉發認養,屏東收容所的人員顯得消極而保守。

屏東收容所部分犬舍不對外開放參觀,若是平日參觀,無法得知裡頭動物的狀況。
2016.12.01 民眾走訪屏東收容所發現所內籠子沒有資料卡、且陰暗潮濕、衛生條件有待加強。
照片提供|胡榛《搶救原地踏步的屏東收容所》 https://www.facebook.com/perma...

站在中央政府的角度來看,江文全科長表示:「要求地方政府的收容管理透明、資訊公開,是農委會下一階段持續會推行的政策。」例如所內在養量、最適收容量等,透過資訊的揭露,讓民眾、動保團體能確實了解所內狀況,中央政府也會根據收容量提出預警。

對於一般民眾而言,桃園市推廣動物保護協會劉盈如秘書長也強調,走入收容所,去看、去觀察、去感受這些個體聲音,其實非常重要。「很多時候我們會去迴避這些眼神,所以很多關心動物的人都是在外圍倡議、按讚,但當你沒有真正去好好看那些眼睛時,你無法真正幫助他們甚麼。」

問題三、何去何從?收容所的轉型方向。 #

「我認為新的收容所,要有家的感覺,並且要離民眾很近,最好是能直接走進社區,像寵物店櫥窗就是好方法。」在聊完了收容所面臨的困境後,問起心目中收容所的未來,Raye的眼中突然閃現一絲光芒,期待地分享道。然而,Raye也坦言,這幾年持續關注收容所的過程中,不難發現目前各地的收容所環境及硬體設備仍有很大的改進空間,像是台灣舊式的收容所都是採用飼養經濟動物的籠舍,且大多在很偏遠、甚至是垃圾場旁的空間,一般民眾很難會產生「家」的感覺。

年前,窩編走訪嘉義市流浪犬臨時收容所,位於資源回收場內、由鐵皮搭蓋而成的建築,即是數十隻流浪犬遮風避雨之處。考量到原址空間狹小、衛生環境差,即便重建也不利於防疫,當地動保機關選擇在鄰近地區新建收容所。但興建計畫去屢遭新址附近寺廟抗議阻擋,雖然去年由嘉義市政府拍板繼續動工,目前工程仍處於招標階段,最快也要2018年才能興建完成。

《嘉義市收容所》

「過去動保團體把收容所打成像地獄一樣,是嗎?收容所是地獄嗎?一念天堂一念地獄,收容所難道不能做好嗎?」在嚴一峰處長的提問中,隱隱能聽出推行收容所改造的決心。

談起收容所的未來,嚴一峰處長強調,要不要將收容所視為地獄,其實是心態問題,在國外,其實不乏窗明几淨、環境整齊、有陽光、有活動場的公立收容所,而在台灣,我們同樣也能將此視為目標去改變。目前台北市正在編列下年度收容所改建與擴建的經費,就計畫朝向新建生命教育教室、美容教室、動物活動場的方向規劃,「雖然用作收容的空間會因此縮小,但希望能藉由這樣的轉型讓收容所有更高的曝光率,也有助於達成生命教育的宣導。」

《中和收容所 新建犬舍》

(左)新建幼貓領養區,有著透明櫥窗展示。
(右)新建狗運動公園,讓犬隻也有機會外出奔跑。

《中和收容所 舊有犬舍》

(左)因應龐大的收容量,連外面空地也要架設籠子收容。
(右)舊有成犬區每籠都還有2-3隻的成犬。

零撲殺上路,多少個縣市準備好了?#

零撲殺政策的上路,是督促各地奮力達成,還是將大家打入絕望的深淵?Raye直言:「現在看來,六都有很大的機會在很辛苦的狀況下做到零撲殺,甚至做得更多。」話鋒一轉,提起其他地區的狀況,卻是令人堪憂:「其他地區,很多還是在放養、家犬絕育率沒有提升、有些地區重視經濟發展,根本不會想關注動物,同時地方政府又沒辦法大力地推動輔導,到最後就是大家擺爛,責任都推給收容所。」

一個地方的動保能推行到什麼樣的程度,其實和民情以及地方政府願意投入的資源密切相關,而城鄉差距,則為政府與民間不得不正視的問題。邱于軒就提到,真正走入收容所後,就會發現各地收容所有非常明顯的城鄉差距,像是在硬體設備上,六都的設備明顯比其他地區好。而人員數量、管理方式這些和動物福利密切相關條件的評比上,同樣反映出各地明顯的差距。

台北市作為首都,往往成為政策推行時媒體與民眾聚焦之處,嚴一峰處長有點無奈地表示:「大家都覺得台北市有錢,但其實是做得很辛苦,台北市常會被拿來和其他國家、城市做比較。另外,政經集中、媒體集中、動保團體也最多、議員關注力也高,知道這種宿命,就知道大家會希望把事情做好也是無可厚非。」但同時,台北市卻也得利於民間動保團體和志工的協助,民間動保意識也走得較前,在政策的推動上,往往相對容易得多。

升格六都後的桃園市,則因快速的發展帶來劇烈陣痛,劉盈如秘書長就表示,雙北人口大量移入、許多城市樣貌及環境快速改變雖然帶來了便利的生活,但同時也影響了當地生活的流浪犬生態,人類活動與流浪犬的衝突問題也可能因此就快速浮現。

在TSPCA本次訪察中狀況較差的屏東縣和澎湖縣,屏東縣的收容所目前是委託屏東科技大學管理,監督遠不及其他縣市的收容所,除了對外透明度明顯不足,當天更發現有違法事項,顯然並未完全按照規定行事。而以統計數據來看,2016年人道處理之數最多的屠狗之王非屏東縣莫屬,每個月的人道處理數量幾乎都破六成,認養率也相當低。

《澎湖收容所》

照片提供|TSPCAhttp://www.spca.org.tw/
(左)耳朵嚴重受傷,並未隔離。
(中)不少瘦弱與病殘犬隻,並未分籠照顧。
(右)母犬與剛出生的幼犬和其他成犬混養。

而離島澎湖縣收容所的狀況,則是承包給獸醫,但每年包含人力、動物飼料、醫療、管理等總預算只有150萬左右,預算金額明顯不足。另外,嚴重超收、犬舍缺乏基本隔離(傷殘狗、小狗)、當地缺乏動保團體等因素也讓澎湖收容所的狀況雪上加霜。

站在中央政府的角度來看,因地制宜的策略成了必要的手段,江文全科長就表示:「當每個地區都用一視同仁的做法去做管理時,成效就會被稀釋、打折,這也是我們目前遇到的瓶頸與困難。」流浪犬的統計數字僅是參考用,重要的是縣市政府應該要知道自己該優先處理的區域,同時清楚當地環境對流浪動物容忍度及民眾的需求,才能投入後續的絕育、TNVR及飼主責任的要求。「撇開資源限制,光飼養方式各區民情就不同,投入的政策重點也不同。」農委會今年也提高動保預算,用來補助地方人力、絕育、源頭管理還有其他動保工作。

後記:既存流浪動物的解方與源頭控管的重要性#

「無論收容所如何因應,回歸到源頭,最重要還是要減少動物的入所數量。」身處最末端解決問題的收容所,黃醫師感嘆到,即便投入再多資源、做得再努力,只要入所數量沒有降下來,問題都會不停地浮現。政策上路,所有收容所繃緊神經,一舉一動無不希望能看見成效,但若長遠來看,源頭的控管,卻是遲早必須面對的現實,而要如何納入政策排程,在階段性任務達成後大力推動,則考驗中央與地方動保機關的深入瞭解與執行魄力。

既存流浪動物現況:TNVR作為權宜之計#

針對所外流浪動物,目前各地多採用絕育控制數量,也就是所謂的TNVR(捕捉、結紮、疫苗、回置)。而這也是中央政府目前的政策重點,本年度的動保預算中,比去年多出的7000萬元中,除了編列員額新增地方收容所人力外,很大一部份便是投入絕育。

但同時,也有些地區政府因為重點放在經濟發展、害怕民眾反彈等原因拒絕執行,邱于軒表示:「目前TNVR沒有法源根據,所以部分縣市就有理由不去推動甚至反對。」而事實上,關於TNVR的執行上也存在一些爭議空間,像是回置犬隻會不會造成人犬衝突、犬貓對於生態環境的衝擊等。

是否該執行TNVR,也許該回到源頭,瞭解希望藉此解決什麼問題?又TNVR的執行是否真正有效?台北市目前採取在短期內區域性高強度進行,一年結紮的數量超過840隻。然而根據農委會統計,104年度台北市的遊蕩犬隻總數為2,931隻,絕育強度只有三成多左右,與相關研究要求的七成強度還有很大的距離。嚴一峰也坦言,TNVR要能發揮效果,其實有特定的條件,但如果餵養持續,加上疫苗的施打,犬貓壽命其實會延長,這樣效果又必須重新衡量。「若我們將TNVR視為短期策略,首先就必須讓它有效果。而對於一些反對聲音強烈的地區,也許就該去思考,施行TNS(捕捉、絕育、安置)會不會是更好的方式。」

源頭管理第一步:學會真正愛狗,飼主責任的推動#

「很多人養狗、覺得自己愛狗,就去罵那些收容所、批評安樂死,但真的要讓家裡的狗做好這些預防措施又不願意,回到源頭,真正的問題還是在養狗的文化。」Raye有些氣憤地說。而事實上,棄養、寵物走失、未結紮之放養犬眾多、寵登率低落,這些現象其實都反映了多數飼主並未真正盡到飼主應有的責任。

以目前來說,《動物保護法》規定家犬必須強制寵登,理論上必須結紮,若需要繁殖則採取申報制。但在實際執行上,嚴一峰處長就坦言,會來申請的人根本少之又少,寵登率則是持續低落。江文全科長則表示:「不想登記、不知道要登記、覺得麻煩的飼主,是造成造成寵登率持續低落的原因,目前只能透過簡化步驟、加強宣導、落實監督來各個擊破。」過去,寵物登記時飼主必須要攜帶身分證件及寵物狂犬病疫苗注射證明,但農委會日前預告將修改「寵物登記管理辦法」部分條文,未來寵物登記將不再綁狂犬病疫苗注射,便是希望提高寵物登記率,落實源頭的控管。

源頭管理第二步:繁殖與買賣納入管理,總量管制之必要#

源頭管理的下一階段,則是寵物業者與繁殖業者的管制與監督,江文全科長表示:「這兩年將種犬全數列管,建立種犬繁殖名冊,目前所有合法業者有多少隻種犬、商業犬隻買賣、登記、過戶等等,流向都能夠監督。」然而,監督如何落實、非法業者如何取締,則是法規執行上真正面臨的難處;此外,在流浪動物問題遲遲未解的狀況下,透過管制業者限制寵物犬貓數量,也成為可行的辦法。2016年,基隆市率先停止核發寵物繁殖、買賣許可證,現持有證照的1家寵物繁殖與15家寵物買賣業者待許可證3年到期後,若是逾期未換證,也將不再核發許可

而要如何有效監督與管理業者,劉盈如秘書長強調:「在管理時,必須盡量用對方能理解的態度和語言溝通。」與其抱著挑毛病的態度,更應該表現出「是想和你談清楚如何照顧動物」的態度,若寵物業者以營利為目的,為了提高售價,也許就會願意提供更好的照顧品質。在「領養代替購買」觀念尚未完全普及前,如何確保動物的動物福利,業者的管理成為必要。

源頭管理第三步:推動責任餵養,同時逐步減少餵養#

另一個和流浪動物息息相關的議題,也許是街頭流浪動物的餵養。過去街頭巷尾出現的貓狗,常有人看了於心不人,偶爾餵些食物,久了就出現固定的餵養人,餵食固定區域的動物。

餵養的行為,其實非常容易衍生其他的問題,一些餵養人將食物留下後就離開,未吃完的食物、餐盒造成附近環境的髒論;動物的聚集、繁殖引發人與動物、人與人的衝突;另外,一旦發生事故,動物的責任歸屬也成為大問題。但同時,大多數餵養人多立意良善,盡力讓街頭的動物得以溫飽,因此大多數人也就不忍心苛責。而這也讓一些餵養人與反對者的衝突越演越烈。

目前有些地區開始推動乾淨餵養,盡力解決餵養造成的環境問題;或是與動保團體合作,確保餵食的動物都經過結紮,不會因聚集、繁殖而造成流浪動物的數量越來越多。江文全科長則表示:「現階段其實有非常多的動保議題,必須分辨出輕重緩急。」現階段比處理餵養更急迫需要解決的是源頭的繁殖,餵養部分各縣市就先透過折衷方法去執行,作為過渡期的方法。「長遠來看,若想要降低流浪動物族群,餵食行為應該要慢慢杜絕,很多先進國家其實是文明規定不准餵養的。」


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